| 依法制定行政规范性文件 构建公正、和谐新石家庄
——孙二喜主任在全市行政规范性文件管理工作会议上的讲话 | | 2006-10-24 16:11:36 | 建设法治政府，推进和谐社会、和谐石家庄的实施，是市委、市政府高度重视的一项工作，为加大对行政机关抽象行政行为的监督，我办就规范性文件备案工作考察了上海、福建等地，又借鉴了广州、深圳、海南、安徽等地规范性文件备案工作中好的做法和经验，起草了《石家庄市行政规范性文件管理规定》[以下简称《规定》]。《规定》起草后，征求了省法制办意见，依照立法程序，又书面征求了各县（市）、区和政府各部门的意见，组织了专家论证会，并进一步进行了修改。现在,该规定已经市政府第55次常务会讨论通过。市委书记、市长吴显国同志称该《规定》的制定出台，是我市依法治市向前迈出的重要一步。为了使同志们更好地学习理解贯彻实施这个《规定》，我把制定《规定》的必要性、依据、主要内容、设立的程序和制度向与会同志们作一简要介绍和说明。
一、制定《规定》的必要性
2005年底，省政府法制办将我市列为规范性文件备案工作示范市，并于今年在全省推行规范性文件前置审查制度，我市原《石家庄市规范性文件备案办法》（市政府第55号令）（以下简称《办法》）是1994年发布、1995年实施的。自实施以来，纠正了一些规范性文件内容违法行为，推进了依法行政。但是，规范性文件制而不备、规避备案、超越权限制定规范性文件、违法设定行政许可、行政处罚、规范性文件有立无废等现象较为普遍，特别是随着公民法律意识的普遍提高和国家立法步伐的加快，原《办法》确立的规范性文件备案制度与现实需要已不适应。主要表现在：一是原《办法》没有对规范性文件制定程序和发布形式进行统一，发文随意。尽管大多数行政机关都有本单位的公文处理办法，但大部分是对公文的起草、审核和签发程序作了详细规定，而对起草过程中的法律审核和备案没有提出要求，实际中有的单位负责发文机构不负责备案，负责备案的机构不掌握发文情况，或者领导签发后，再送本机关法制机构，将法律审核当成走过场。规范性文件发布形式的不统一，造成不方便群众了解和执行，也不利于群众监督，更与推行行政权力公开透明不协调。二是原《办法》确立的规范性文件备案审查启动审查方式单一，工作被动。现行《办法》规定规范性文件应当在公布之日起15日内报送监督机关法制机构进行合法性备案审查。备案审查不是规范性文件生效的必然要件，监督机关难以掌握制发单位实际发文情况，只能对其报送的备案文件进行审查，对漏报、不报的文件难以监督。且一旦审查出问题，制定机关再自行纠正困难较大、影响较大，制定机关往往难以接受，从而有意不备案，规避监督。三是原《办法》没有确立规范性文件的评估、修改和废止制度。原《办法》仅要求规范性文件发布后及时报送备案审查，对于规范性文件的效力时限、实施后的评估和修改及废止均没有规定。实际中一些规范性文件的有效与否往往取决于执行机关的偏爱，有悖于法制的统一。鉴于以上主要原因，我们对《办法》进行全面修改，在参考借鉴外地经验的基础上，增设了规范性文件的制定程序、公布方式，事先审查，有效期和修改、废止制度等内容，因此将原《办法》改名为《石家庄市行政规范性文件管理规定》。
二、制定《规定》的主要依据
《规定》是依法制定的，主要立法依据是：
（一）《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（三）项规定，县级以上人民政府可以改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。第六十条规定，省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规，制定规章。
（二）《中华人民共和国立法法》第七十三条第二款规定，地方政府规章可以就下列事项作出规定：
1、为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定的事项；
2、属于本行政区域的具体行政管理事项；
（三）国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定，加强对规章和规范性文件的监督。规章和规范性文件应当依法报送备案。对报送备案的规章和规范性文件，政府法制机构应当依法严格审查，做到有件必备、有备必审、有错必纠。公民、法人和其他组织对规章和规范性文件提出异议的，制定机关或者实施机关应当依法及时研究处理。
（四）中共中央办公厅、国务院办公厅《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》（中办发[2006]27号）规定，加大清理完善现有规章和规范性文件的工作力度，对于不符合上位法规定和当前实际情况的要尽快修改、废止。要严格遵守立法法规定的立法权限和法规、规章制定程序，依法制发规范性文件。上级行政机关应当依法加强对下级行政机关发布的规章和其他规范性文件的监督，对与上位法相抵触或者不适当的规章和规范性文件，要按照法定程序责令纠正或者依法予以撤销。县级以上地方人民政府都要建立规范性文件备案制度，并逐步建立规范性文件合法性审查制度，防止因发布文件不当引发行政争议。
三、《规定》确定的主要内容
《规定》对规范性文件的概念、适用范围及制定机关等有关问题作出了明确规定。
规范性文件的概念和分类
1、本规定所称规范性文件，是指政府及其工作部门和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，根据法律、法规、规章和上级政府的命令、决定，依据法定职权和程序制定并公开发布的，涉及公民、法人或者其他组织权利、义务，在一定时期内反复使用，具有普遍约束力的文件。
2、规范性文件分为政府规范性文件和部门规范性文件。政府以自己名义发布的规范性文件为政府规范性文件；政府工作部门、法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以自己的名义发布的规范性文件为部门规范性文件。
规范性文件的适用范围
市政府和部门规范性文件的制定、审查、公布、备案等活动，适用本规定。
政府及其部门内部的管理制度，包括人事、行政、外事、财务管理等对公民、法人或者其他组织权利、义务没有直接影响的内部管理规则、向上级行政机关的请示和报告、对具体事项所作出的行政处理决定以及其他不具有普遍约束力的文件，不适用本规定。
规范性文件的制定权
规范性文件的制定根据有关法律规定，分为可以制定、不得制定两种类型：
1、下列行政机关可以制定规范性文件：
（1）市政府（含市政府办公厅）及其工作部门、派出机关；
（2）县（市）、区人民政府及其工作部门、派出机关；
（3）乡（镇）人民政府；
（4）法律、法规授权具有公共管理职能的组织。
2、下列机构不得制定规范性文件：
（1）临时性机构；
（2）为完成某项专门任务而设立的议事协调机构；
（3）部门的内设机构及派出机构。
（四）规范性文件的制定主体
制定规范性文件，不得违反宪法、法律、法规和规章的规定；不得违背上级行政机关的命令、决定；必须符合法律规定的主体资格、必须在法律规定的范围内来制定；不得超越制定主体的法定职权范围。
法律、法规和规章已经明确规定的内容，规范性文件原则上不作重复规定，确需引用时应注明其名称和条款。
（五）规范性文件不得设定的事项
制定规范性文件，不得设定行政许可事项，不得设定行政收费项目，不得设定行政处罚和行政强制措施以及其他应当由法律、法规、规章规定的事项。
（六）规范性文件的表述形式
规范性文件一般以条文的形式表述。除内容复杂的外，不分章、节。
规范性文件的名称一般称“规定”、“办法”、“规则”、“细则”、“意见”、“决定”、“通知”、“公告”、和“通告”等。涉及实体内容的一般用“规定”、“办法“、“细则”等。
规范性文件的名称不影响其性质和对其合法性审查。
（七）规范性文件的送审及送审时间的计算
部门规范性文件送审时，送审部门应当向政府法制机构提交下列材料：
1、送审的公函；
2、部门规范性文件送审稿（书面和电子文本各一份）；
3、部门规范性文件的说明（包括制定规范性文件的目的、依据主要内容和重大分歧意见的协调情况、部门法制机构审核意见等）；
4、征求意见的有关材料（包括征求意见的范围、对回收意见的分析、意见采纳情况的说明等）；
5、起草部门规范性文件所依据的法律、法规、规章和国家政策；
6、其他有关材料。
对符合本规定的部门规范性文件送审申请。政府法制机构应当予以受理，并出具受理回执。
对提交的材料不符合第二十三条规定（即上述需提交的材料）的，政府法制机构可以要求送审部门在指定的期限内补充有关材料。政府法制机构的受理时间自材料补充齐全之日起计算。
（八）法制机构的主要审查内容
政府法制机构主要依据行政公共法对规范性文件的下列内容进行合法性审查：
1、制定机关是否具有相应的法定职权；
2、规范性文件是否与法律、法规和规章相抵触；
3、规范性文件之间是否矛盾；
4、规范性文件的制定是否符合程序及规范要求。
（九）例外情况的规定
因情况紧急，需要立即制定发布规范性文件的，可以不受本规定第十四条（起草规范性文件，应当听取公民、法人或者其他组织的意见。起草部门听取意见，可以采取书面征求意见或者召开座谈会、论证会、听证会等形式。）、第二十四条第二款（提交的材料不符合第二十三条规定的，政府法制机构可以要求送审部门在指定的期限内补充有关材料。政府法制机构的受理时间自材料补充齐全之日起计算）、第二十六条（政府法制机构应当在受理之日起十个工作日内审查完毕，并将审查意见书面通知送审部门。争议较大、内容复杂或涉及其他重大复杂问题需进行论证的，在前款规定的期限内不能审查完毕的，经政府法制机构负责人批准，可以延长十个工作日，并应当将延长期限的理由书面告知送审部门。对审查期限的规定不包括论证时间。政府法制机构未在规定期限内提出书面审查意见的，视为审查同意。）规定的约束。
本规定所称情况紧急是指：
1、发生自然灾害、流行性疾病或者其他意外事件，危及较大范围内公共安全的；
2、执行上级机关的紧急命令和决定。
（十）法制机构不予同意的情况
部门规范性文件送审稿有下列情形之一的，政府法制机构应当作出不予同意、补充修改或者暂缓制定的意见，退回送审部门：
1、违反本规定第九条、第十条规定的；
2、制定部门规范性文件的基本条件尚不成熟的；
3、有关部门对部门规范性文件送审稿规定的主要内容存在较大争议，送审部门未与有关部门充分协商或协商不成的。
政府法制机构根据前款规定作出不予同意、补充修改或者暂缓制定的意见前，应当听取送审部门的意见。
（十一）县（市）、区政府及部门规范性文件的发布
县（市）、区政府及其部门制定的规范性文件的发布制度由县级政府规定，不受本规定的约束。
（十二）规范性文件的施行
规范性文件一般应当自公布之日起三十日后施行。但公开发布后不立即施行将有碍规范性文件施行的，可自公开发布之日施行。
（十三）规范性文件解释权
规范性文件的解释权属于制定该规范性文件的政府或部门。
（十四）规范性文件的备案及提交的材料
县（市）、区政府制定的政府规范性文件，应当自发布之日起十五日内，送市政府法制机构备案。
县（市）、区政府规范性文件的备案，应当向市政府法制机构提交下列材料：
1、送请备案的公函；
2、规范性文件正式文本或者废止规范性文件的决定一式二份及电子文本；
3、制定规范性文件的说明；
4、制定规范性文件所依据的法律、法规、规章和国家政策；
5、已公开发布的证明材料；
6、其他需要备案的材料。
（十五）同意备案与不予备案的处理
市政府法制机构对报送备案的县（市）、区政府规范性文件依照本规定第二十五条（政府法制机构主要依据公共法对规范性文件的下列内容进行合法性审查：（一）制定机关是否具有相应的法定职权；（二）规范性文件是否与法律、法规和规章相抵触；（三）规范性文件之间是否矛盾；（四）规范性文件的制定是否符合程序及规范要求。）进行合法性审查，同意备案的规范性文件目录按季在《石家庄市人民政府公报》上公布。
县（市）、区政府规范性文件违反本规定第九条第一款（制定规范性文件，不得违反宪法、法律、法规和规章的规定；不得违背上级行政机关的命令、决定；不得超越制定主体的法定职权范围）、第十条（制定规范性文件，不得设定行政许可事项，不得设定行政收费项目，不得设定行政处罚和行政强制措施以及其他应当由法律、法规、规章规定的事项）的，不得作为行政执法的依据；市政府法制机构不予备案并提出撤销或者责令改正的建议，报市政府决定。
（十六）对规范性文件制定情况的监督检查及违反本规定的处理。
市政府法制机构负责对市政府部门、县级政府的规范性文件的制定和管理情况进行监督检查。
县级政府法制机构负责对本级政府部门及乡（镇）政府、街道办事处的规范性文件的制定和管理情况进行监督检查。
部门法制机构负责对本部门的规范性文件的制定和管理情况进行监督检查。
政府法制机构对规范性文件的制定和管理情况进行监督检查，根据不同情况作出如下处理：
1、对未经政府法制机构审查而印发、发布的部门规范性文件，政府法制机构可以向社会公示该文件无效；
2、对未经备案的县级政府规范性文件，市政府法制机构可以向市政府提出撤销或责令改正的建议；
3、违反本规定制定规范性文件，情节严重，产生严重不良后果和负面影响的，或者由于执行无效的规范性文件而损害公民、法人或者其他组织合法权益的，制发机关应依法赔偿，政府 法制机构可一并提请监察机关等有关部门依法追究其主要负责人和直接责任人员的行政责任；
4、不依照本规定送审或者备案、发布规范性文件的，政府法制机构应当责令其改正；拒不改正的，可以提请监察机关等有关部门依法追究其主要负责人和直接责任人员的行政责任。
四、《规定》设立的主要程序和制度
《规定》进一步对规范性文件的概念进行了界定，增强了可操作性，明确了制定主体、制定原则和禁止设定的内容，主要确立了以下程序：
（一）规范了规范性文件制定过程的调研，听取相对人意见与相关部门的协调程序。制定规范性文件，必须对制定文件的必要性和可行性进行调研，并对规范性文件要解决的问题，拟确定的主要制度或者拟规定的主要措施等内容进行论证，根据论证结果，再决定是否制定规范性文件，可制定可不制定的，一般不予制定，确需制定的规范性文件，按《规定》程序制定。
（二）明确了必须听取公民，法人或者其他组织的意见程序。制定规范性文件，必须听取公民，法人或者其他组织的意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等形式，对公民，法人或者其他组织提出的意见和建议，起草部门必须研究处理，并向其反馈所提意见和建议的采纳情况，涉及重大问题的意见和建议，应当在草案说明中载明。
（三）设立了必须由制定机关法制机构提交部门会议讨论程序。部门的规范性文件或者由政府委托部门组织起草的规范性文件草案，应当由部门法制机构统一审核、修改，并由部门法制机构提请会议审议，经部门领导集体讨论通过后，形成送审稿报送同及政府法制机构审查。
（四）建立了“前置审查”程序。部门制定规范性文件，依照本《规定》第十八条的规定经部门领导集体讨论通过后，应当在公布前送本级政府法制机构审查，未经政府法制机构审查同意的部门规范性文件不得发布，从程序上避免了规范性文件内容与上位法相抵触时再行纠正的被动局面。
在规范制定程序的同时，还严格规定了下列制度：
（一）确定了年度计划制度。规定了制定规范性文件，应当有年度计划，严格限制了部门起草规范性文件的随意性，年度计划应当在每年的11月30日前，报送来年规范性文件的制定计划，未列入计划的规范性文件不予审查。
（二）设定了部门法制机构审核意见作为必报材料制度。制定这个制度，就会从专业法和公共法两方面对规范性文件进行把关，为避免规范性文件违法又多设了一道岗哨。
（三）预设了限期审查制度。《规定》在规范部门制定规范性文件的同时，还对法制机构的审查期限做了明确规定，要求法制机构在十个工作日内审查完毕，并将审查意见书面通知送审部门。
争议较大，内容复杂或涉及其他重大复杂的问题需进行论证的，在规定的期限内不能审查完毕的，经政府法制机构负责人批准，可以延长十个工作日，并应当将延长期限的理由书面告知送审部门，对审查期限的规定不包括论证时间。
政府法制机构未在规定期限内提出局面审查意见的，视为审查同意。
（四）规定了向社会公布和免费查阅制度。规范性文件应当向社会公布。未向社会公布的规范性文件一律无效。公民、法人或者其他组织有权免费查阅已经公布的规范性文件，有关部门应当提供方便，不得拒绝。
（五）统一了公布制度。市政府规范性文件的发布载体是《石家庄市人民政府公报》，部门的规范性文件在政府法制机构网站（www.sjzfz.gov.cn）上公布,同时还应当在政府公众信息网站和其他公众媒体上发布，力争做到家喻户晓，人人明白。
（六）确定了规范性文件实行有效期制度。规范性文件应当规定有效期，规范性文件的有效期自发布之日起最长不得超过5年。有效期届满，规范性文件的效力自动终止。制定部门认为该规范性文件需要继续实施的，应当在届满前6个月对规范性文件的实施情况进行评估，根据评估情况重新修订。政府规范性文件的评估，由原起草部门负责。重新修订的规范性文件为新制定的规范性文件，由原起草部门按照本《规定》的要求重新报送审查。
（七）明确了规范性文件的定期清理制度。各级政府及其部门应当定期对其制定的规范性文件进行清理，根据实际情况变化和国家法律、政策的调整情况，及时对已公布的规范性文件进行修订或废止，修订后的规范性文件应当重新报送审查、备案。
望各单位认真贯彻落实《规定》规定的规范性文件的制定程序和制度，对违反《规定》制定的规范性文件，政府法制机构坚决予以撤销和纠正，保障政策的连续性和法制的统一，尽快实现和谐石家庄的奋斗目标。 | |
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