《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》专题讲座

地方各级人民政府机构设置和编制管理工作，作为“统一管理党政机关，人大、政协、法院、检察机关，各民主党派、人民团体机关及事业单位机构编制工作”（引自《中央机构编制委员会工作规则》）的重要组成部分，既是行政管理体制和机制建设的载体，又是地方各级人民政府机构录用、聘用、调配工作人员数额，任用配备领导成员数额，核拨人员经费的唯一依据，十分重要。

但是，长期以来，由于缺乏法制规范，导致机构设置和编制管理工作随意性较大。超编进人（截止2002年底，经中央机构编制委员会审核，报国务院批准，共核定国家行政编制636万人，但实有773万人，超编137万人。统计表明，超编人员的60%集中在县级以下机构中）；超职数、超规格配备领导成员；行政编制与事业编制混用（混编混岗）、挤占、挪用或者自行设定其他类别编制；擅自设立、撤销、合并或者变更机构名称、规格、性质；上级人民政府行政机构干预下级人民政府行政机构设置和编制管理工作等诸多问题较为普遍存在。机构和人员编制无序性、甚至是失控性增加、增长的问题，始终难以得到有效遏制；“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈也始终难以打破。

国务院2007年2月24日公布，自2007年5月1日起施行的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》（以下简称《条例》），是新中国成立以来，第一部调整和规范地方各级人民政府机构设置和编制管理工作的行政法规，其公布和施行，不仅将从根本上使地方各级人民政府机构设置和编制管理工作法定化，而且对解决存在的问题，特别是规范地方各级人民政府机构设置和编制管理工作具有决定性作用，意义十分重大。

（一）精简原则。《条例》第三条规定：“地方各级人民政府机构设置和编制管理工作，遵循精简、统一、效能的原则。”这是《宪法》第二十七条规定的“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义”的具体体现。这其中蕴含着这样一个因果关系：政府只有实行精简原则，才能降低行政成本，提高工作质量和工作效率，才能有效避免和克服官僚主义。反之，机构庞杂、臃肿，人员冗多、人浮于事、“十羊九牧”，官民、官兵比例失调，必然导致政府机构，在纵向上“叠床架屋”，管理层相对增加，管理面相对增幅，有悖于管理机构“扁平化”的科学取向；在横向上部门林立，职权竞合。政府机构之间，要么逐利而争事，要么无利而推诿。邓小平同志早在1980年就深刻指出：“我们特有的官僚主义的总病根，首先就是党政机关臃肿、庞杂。”

经济学中的“苛希纳定律”证明：如果人员数是最佳的二倍，那么效率就会降低二倍，成本将会增加四倍。克林顿执政伊始，便大刀阔斧精简联邦政府机构。他讲了著名的三句话：“只有精简机构和人员，才能压缩政府开支，降低行政成本；只有压缩政府开支，降低行政成本，才能减轻税赋；只有减轻税赋，才能得到国民拥护。”显然，精简原则是机构设置和编制管理的首要原则、核心原则。

（二）中央统一领导，地方分级管理原则。这一原则充分体现了机构设置和编制管理工作的严肃性和严谨性，是具体划分从中央到地方各级机构编制管理机关和各级政府机构编制管理权限的准则。

（三）依据原则。《条例》第六条第一款规定：“依照国家规定的程序设置的机构和核定的编制，是录用、聘用、调配工作人员；配备领导成员和核拨经费的依据。”在实际管理工作中，因人设岗、超编进人、超职数配备领导成员等问题，就是缺失了依据。

（四）相互制约和控制原则。《条例》第六条第二款规定：“应当建立机构编制、人员工资与财政预算相互制约机制。”同时规定“机构实有人员不得突破规定的编制。禁止擅自设置机构和增加编制，对擅自设置机构和增加编制的，不得核拨财政资金或者挪用其他资金安排其经费。”上述“两不得一禁止”充分体现了控制原则。机构设置和编制管理从很大程度上讲，就是一种控制。机构和编制是条“红线”，不可逾越；机构和编制是座“热炉”，不能触犯。在实际管理工作中，应当特别加强六个方面的控制：一是绝对控制超编进人；二是要式控制设置机构；三是统筹控制增加编制；四是绝对控制超编制拨付人员工资；五是严格控制机构升格；六是依法控制增加领导职数。

（五）不得干预原则。《条例》第七条规定：“县级以上各级人民政府行政机构不得干预下级人民政府行政机构的设置和编制管理工作，不得要求下级人民政府设立与其业务对口的行政机构。”从定性上分析，我国幅员辽阔，行政区划较多，各地社会经济发展水平，人口、面积、地理条件和自然资源等情况差异较大，这就决定了不可能用一个模式去规范机构设置，用一个标准去规范人员编制，特别是要求上下对口设置机构；从定量上分析，如果“一刀切”搞上下对口设置机构，那么，一个显性的问题就是导致较低层级的政府机构（如县乡政府机构）的扩张和政府工作部门内设机构的扩张，人员编制也势必如影随形地大量增加。不得干预原则，是党中央、国务院历来都十分强调的原则。自1982年第一次机构改革以来，中共中央、国务院和中办、国办印发的一系列有关机构编制工作的文件中，都多次反复予以了强调。《条例》在总则中进一步确立这一原则十分必要。

机构设置管理的内容具体包括：机构的名称、地位、性质、级别和职责以及机构的撤销、合并，变更机构规格、名称。名称是政府机构对内对外的正式称谓，具有人格权属性；地位是政府机构在国家行政管理活动中所处的位置及隶属关系；性质是政府机构的类型属性；级别是政府机构的规格层次；职责是政府机构的职权和义务。

依据《国务院行政机构设置和编制管理条例》第六条的相关规定，政府行政机构具体划分为：办公厅（室）、组成部门、直属机构、办事机构、组成部门管理的行政机构和议事协调机构等六类。各类政府机构的职责可概述为：办公厅（室）协助政府领导，处理政府日常工作；组成部门分别履行政府依法享有的基本行政职责；直属机构主管政府某项专门业务；办事机构协助政府首长办理专门事项；组成部分管理的行政机构主管某项特定业务；议事协调机构承担跨政府行政机构的重要业务工作的组织协调任务。其所议定的事项经政府同意，由有关行政机构按照各自的职责负责办理。在特殊或者紧急情况下，经政府同意，可以规定临时性的行政管理措施。

《条例》在第二章机构设置管理中，首先在第八条第一款规定了机构设置管理应当遵循的基本原则，即“地方各级人民政府行政机构应当以职责的科学配置为基础，综合设置，做到职责明确、分工合理、机构精简、权责一致，决策和执行相协调。”之后，对机构设置管理作出了如下具体规定：

（一）可以进行适时调整。《条例》第八条第二款规定：“地方各级人民政府应当根据履行职责的需要，适时调整。”这样的规定贯彻了与时俱进的指导思想和随情势而变更的法理原则。

（二）应当保持相对稳定。《条例》第八条第二款中的“但书”规定：“在一届政府任期内，地方各级人民政府的工作部门应当保持相对稳定。”为此，省政府已明确提出，在本届省政府任期内，不再增设机构，不再升格机构，不再增加领导职数。

（三）机构设置权限、程序界定和备案制度。《条例》第九条规定：“地方各级人民政府行政机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由本级政府提出方案，经上一级人民政府机构编制管理机关审核后，报上一级人民政府批准。”同时规定：“县级以上地方各级人民政府行政机构的设立、撤销或者合并，还应当依法报本级人民代表大会常务委员会备案。”

（四）相对集中承担行政职责。《条例》第十条规定：“地方各级人民政府行政机构职责相同或者相近的，原则上由一个行政机构承担。”相对集中承担行政职责（或者称相对集中实施行政职权）是行政管理方式改革的有益尝试。《行政处罚法》第十六条和《行政许可法》第二十五条，对相对集中行使行政处罚权和行政许可权作出了具体规定。

（五）行政机构之间对职责划分异议的解决方法和程序。《条例》第十条第二款规定，首先应当主动协商解决，协商一致后，报本级人民政府机构编制管理机关备案；协商不一致的，应当提请本级人民政府机构编制管理机关提出协调意见，报本级人民政府决定。

（六）严格控制设立议事协调机构。在政府六类机构中，新设立的机构往往是议事协调机构，且大多数又为临时性的机构。针对这一问题，《条例》第十一条和第十二条从三方面作出了严格控制规定：一是“可以交由现有机构承担职能的或者由现有机构进行协调可以解决问题的，不另设立议事协调机构”；二是“为办理一定时期内某项特定工作设立的议事协调机构（临时性机构），应当明确规定其撤销的条件和期限。”即应当附条件和期限，当条件成熟时或者期限届满时予以撤销；三是“县级以上地方各级人民政府的议事协调机构不得单独设立办事机构，具体工作由有关行政机构承担。”

《条例》在第三章编制管理中，首先在第十四条规定了编制管理应当遵循的基本原则，即“地方各级人民政府行政机构的编制，应当根据其所承担的职责，按照精简的原则核定。”之后，对编制管理作出了如下具体规定：

（一）专类专用，不得混用、挤占、挪用或者自行设定其他类别编制。《条例》第十五条规定，行政机构应当使用行政编制，事业单位应当使用事业编制。从目前情况看，一些行政机构挤占、挪用事业编制，造成的行政机构内部混编混岗的问题；一些地方人民政府机构编制管理机关和地方人民政府自行设定其他类别编制的问题还不同程度的存在。

（二）行政编制总额由国务院批准。《公务员法》第二条规定：“本法所称公务员，是指依法履行公职，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员。”其中，“国家行政编制”即由国务院批准的行政编制。可以这样理解，地方各级人民政府无权批准核定行政编制，但省、自治区、直辖市人民政府可以提出行政编制申请。

（三）可以对特定行政机构的行政编制实行专项管理。《条例》第十七条规定，根据工作需要，可以在地方行政编制总额内，对特定行政机构的行政编制实行专项管理。例如，对公安、国家安全、司法行政等机关实行政法专项编制。

（四）地方人民政府有权在行政编制总额内调整本级政府有关部门的行政编制（以下简称“调整”）。编制管理的依据主要有两种：一是人口；二是行政机构的职责。人口依据主要适用于地方行政编制总额的核定。核定的主体是国务院，通常以占人口的比例核定。例如，中共中央、国务院在《关于省、自治区、直辖市机构改革若干问题的通知》中规定，直辖市机关的人员编制按市区人口的千分之四左右核定；任务依据主要适用于各个机构人员编制的分配，分配主体是地方各级人民政府。具体是省级政府向市级政府分配，市级政府向县（市）、区政府分配，依此类推。编制管理的形式主要有三种：一是条块结合，以块为主的管理形式；二是垂直管理形式；三是专项管理形式。无论是哪种形式，都应如前所述，自上而下由各级政府或部门依次分配。

《条例》第十八条规定的“调整”，仅限于在本级政府行政机构序列内。例如，市政府在行政编制总额内，减少××局若干编制，增加××局若干编制。《条例》赋予地方各级人民政府享有的“调整”权，为地方各级人民政府在编制总额内和在本级政府机构序列内，整合编制资源，合理调配编制资源，重点解决突出问题提供了保障。但是，需要注意的是，对在同一行政区域不同层级之间调配使用行政编制的，地方各级人民政府不具有直接调整权。《条例》第十八条中的“但书”规定：“应当由省、自治区、直辖市人民政府机构编制管理机关报国务院机构编制管理机关审批。”

（一）监督检查。《条例》在第四章监督检查中，赋予了县级以上地方各级人民政府机构编制管理机关，对机构编制管理执行情况的监督检查权和对违反《条例》规定行为，向本级人民政府提出处理意见和建议权。同时，也赋予了地方各级人民政府机构编制管理机关，应当如实向上级机构编制管理机关提交机构编制年度统计资料，不得虚报、瞒报、伪造和定期评估机构和编制执行情况，以及应当接受社会监督的义务。

（二）法律责任。《条例》在第五章法律责任中，赋予了地方各级人民政府机构编制管理机关对八种违例行为的通报批评权和处分权。同时，明确了机构编制管理机关工作人员在管理中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为，应当承担的法律责任。

《条例》的公布和施行，为机构设置和编制管理工作提供了法制依据和保障。地方各级人民政府和机构编制管理机关，应当牢固树立“编制就是法律”的理念，将依法管理、严格控制作为指导思想，贯彻从严、从紧的方针，全面落实《条例》中具体规定的“八个不得”、“一个禁止”和“23个应当”。