《中华人民共和国行政复议法实施条例》专题讲座

1990年12月24日，国务院公布的《行政复议条例》，标志着我国统一行政复议制度的建立；1999年10月1日《行政复议法》的实施，又标志着我国统一行政复议法律制度的建立；2007年5月29日，国务院公布并将于2007年8月1日施行的《行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》），对进一步完善我国行政复议制度意义重大。

行政复议作为行政机关依法解决行政争议、化解社会矛盾、加强行政机关内部上下级层级监督的一项重要法律制度，对监督行政机关合法、合理行政，保障行政管理相对人的合法权益，密切政府与人民群众的关系，维系政府信赖和形象具有十分重大的作用和意义。但是，任何一项制度的建立，都要经历与时俱进、不断完善的过程。正如一些专家指出的那样，《行政复议法》，是一部比较简单的法律。在近八年的实践中，出现了很多新情况、新问题，需要进一步的完善并作出具体的解释和规定。

一是《行政复议法》的许多规定比较原则，确实需要进一步具体和细化。如提出行政复议的申请方式。

二是行政复议实践中出现了一些新问题。如《行政复议法》对和解、调解未置可否；对省以下半垂直的行政管理体制的确立，《行政复议法》在申请与受理环节上没有具体规定等。

三是最高人民法院对《行政诉讼法》分别于2000年3月8日作出了《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》；2002年7月24日作出了《关于行政诉讼证据若干问题的规定》；2004年1月14日作出了《关于规范行政案件案由的通知》。其中不少内容涉及行政复议工作，又需要在制度上与之衔接。

四是《国务院全面推进依法行政实施纲要》第30点，对加强行政复议工作提出了新要求。如积极探索行政复议工作的新方式、新举措；要探索建立解决行政争议的简易程序；加强行政复议机构的队伍建设；完善行政复议责任追究制度等。

五是行政复议较行政诉讼，虽然都是对行政机关的监督和对行政管理相对人合法权益的保障、救济制度，但行政复议凸显的是行政性和内部性的监督、保障和救济。而行政性、内部性的保障和救济又更能体现和谐性，但这一功能尚未充分予以体现。对此，2006年9月4日，中办、国办印发了《关于预防和化解行政争议、健全行政争议解决机制的意见》（中办发[2006]27号）。《意见》第一次在党的文件中专列一节，全面论述了加强和改进行政复议工作，努力把行政争议化解在行政机关内部和行政程序中的重要性、紧迫性。明确提出，行政复议是解决行政争议的重要渠道，是加快建设法治政府，构建社会主义和谐社会的重要环节；2006年10月11日，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，又以党的文献的形式明确提出了要完善行政复议制度；2006年12月2日至3日，国务院召开全国行政复议工作会议，国务委员华建敏在会上作的题为《加强行政复议工作，促进社会和谐稳定》的讲话中，站在党和国家发展全局的战略高度，深刻阐述了加强行政复议工作是构建和谐社会的必然要求，是建设法治政府的重要内容，是促进政府自身建设的重要手段，是维护人民群众合法权益的重要渠道。

据此，制定一部《实施条例》不仅正当其时，而且十分必要。

二、《实施条例》的功能定位

综上所述，制定《实施条例》的基本思路应当有三个方面：

一是从维护社会稳定，构建社会主义和谐社会的大政方针出发，牢固树立并遵循以人为本、复议为民的原则，将党中央、国务院确立的加强、改进、完善行政复议制度的要求，转化为具体的制度设计。

二是依据《行政复议法》的原则和规定，针对在行政复议实践中存在的问题，并总结各地、各部门在实践中的成功做法和经验，结合行政复议工作的迫切需要，进一步完善行政复议制度。

三是依据《立法法》的原则，囿于行政法规的位阶，《实施条例》还必须在《行政复议法》所规定的各项原则和制度范围内，作出具体规定。

据此，《实施条例》的功能定位，可以概括为以下三个方面：

一是解释《行政复议法》。应当对《行政复议法》中一些不太清楚、比较模糊的内容作更明细的解释，最大限度减少对《行政复议法》条款含义产生的歧义理解。

二是解决行政复议实践中存在的问题，同时反映和肯定成功做法和经验。《行政复议法》实施以来，存在的突出问题，集中体现在可操作性还不够。同时，各地、各部门在实践中一些好的做法和经验也可以反映到《实施条例》中来。

三是进一步完善行政复议制度。这是《实施条例》功能根本性定位。即通过对《行政复议法》作出进一步的具体解释，针对性解决存在的问题和总结肯定经验，最终实现对行政复议制度的阶段性推进和完善。

三、《实施条例》对行政复议实施程序的完善

《实施条例》共七章66条。其文本结构与《行政复议法》基本对应。由于《实施条例》主要是一个程序性的规范，所以对行政复议实施程序的三章规定（行政复议申请、行政复议受理和行政复议决定），与《行政复议法》名目完全一致。即《实施条例》主要是从行政复议实施程序上对《行政复议法》作出了进一步的具体完善。

（一）对行政复议申请程序要素的完善

行政复议是依申请的行政行为，行政复议申请是一个完整的行政复议行为过程的起始。负有行政复议职责的行政机关接受行政复议申请，不仅是启动行政复议的第一步，而且也是申请人将与行政机关的行政争议公开化并寻求依法化解行政纠纷迈出的关键一步。但是，从《行政复议法》实施近八年的实践看，行政复议工作进一步发展的瓶颈之一就是复议渠道还不够通畅。如一些行政复议机构以申请人或者被申请人不适格为由，拒不接受申请。使原本朝着能够通过行政机关内部化解的行政纠纷，变得复杂化、尖锐化、扩大化、多元化。针对存在的问题，《实施条例》在此环节作出了诸多完善性的具体规定：

1、对公民、法人或者其他组织作为申请人时的不同情况分别作出了规定。具体包括：合伙企业和其他合伙组织作为申请人时的规定；不具有法人资格的其他组织作为申请人时的规定；股份制企业作为申请人时的规定；申请人超过5人时参加行政复议时的规定；第三人参加行政复议的规定和申请人、第三人可以委托人1至2名代理人参加行政复议以及授权委托、解除或者变更委托的规定等（第6至第10条）。

2、对被申请人作出了三个方面的补充性规定。具体包括：对下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人（第13条）；对两个以上国务院部门作出的具体行政行为不服的，可以向其中任何一个部门提出行政复议申请，由作出具体行政行为的国务院部门共同作出行政复议决定（第23条）；对实行省以下垂直领导的部门作出的具体行政行为不服的，申请人可以选择行政复议机关（第24条）。

3、对申请方式作出了更为具体、周延、可行的规定。具体包括：书面申请行政复议的，申请人可以采取当面递交、邮寄、传真（有条件的行政复议机构可以接受以电子邮件形式提出的行政复议申请）等方式提出（第18条）；具体明确了书面申请书应当载明的五项内容（第19条）。

4、明确了行政复议机关接受申请人以口头形式提出行政复议申请时，应当履行的法定义务。即行政复议机构应当当场制作行政复议申请笔录，交申请人核对或者向申请人宣读，并由申请人签字确认（第20条）。

5、对行政复议的申请期限，以行政机关告知方式的不同，分别作出了具体规定。具体包括：当场作出的；直接送达的；邮寄送达的；公告送达的；事后补充告知的等（第15条）。

（二）对行政复议受理程序要素的完善

行政复议受理是关于行政复议机关对公民、法人或者其他组织提出的行政复议申请进行审查并依法处理的规定。行政复议的受理既关系到公民、法人或者其他组织行使申请权的实际效果，也对行政复议活动的正常进行产生直接影响。《行政复议法》第11条规定，行政复议机关负责法制工作的机构为行政复议的受理机构。《行政复议法》第3条将受理行政复议申请列为了行政复议机构的首要职责，这应当为行政复议机关，更应当为行政复议机构珍视。针对在行政复议实践中存在的一些行政复议机构无故不予受理的问题，《实施条例》对受理环节作出了较《行政复议法》更为羁束和更为要式的规范，进而使行政复议机构在受理时较少自由裁量，并使受理审查行为更为要式。

1、强调了对符合申请条件的申请“必须受理”的原则（第27条）。

2、对申请条件作出了七项具体内容的规定，同时要求行政复议机构对符合规定的应当予以受理（第28条）。

3、赋予了行政复议机构自收到行政复议申请5日内，因行政复议材料不齐全或表述不清楚，书面通知申请人需要补正的事项和合理补正期限的职责（第29条）。

4、明确了申请人就同一事项向两个或两个以上行政复议机关提出申请的处理办法（第30条）。

5、完善了上级行政机关认为行政复议机关不予受理行政复议申请理由不成立的监督程序。即先行督促受理；经督促仍不受理的，应当责令其限期受理；必要时可以直接受理（第31条）。

（三）对行政复议决定程序的完善

行政复议决定是行政复议机关对被申请的具体行政行为进行审查后，以书面方式作出的结论性意见。包括：维持、限期履行、撤销、变更、确认违法等形式。《实施条例》针对《行政复议法》在此环节上的规定过于简单的缺陷，依据诉讼法学的相关法理，同时注重总结和吸纳实践中的一些成功做法和经验，作出了进一步补充性甚或是创新性的规定：

1、明确了行政复议机构审理行政复议案件，应当由2名以上行政复议人员参加的羁束性规定（第32条）。

2、对在行政复议期间，涉及专门事项需要鉴定的问题进行了具体规定（第37条）。

3、对申请人在行政复议决定作出之前，自愿撤回行政复议申请和撤回行政复议申请不得再以同一事实和理由提出行政复议申请的问题作出了具体规定（第38条）。

4、对中止和终止行政复议的情形，进行了全面的列举（第41条和42条）。

5、确立了有限的和解和调解制度（仅适用于对行政机关行使自由裁量权作出的具体行政行为不服，提出的行政复议事项）。这是《实施条例》在总结成功实践经验基础上的创新（第40条和第50条）。

6、确立了行政复议不加重原则。即行政复议机关在申请人提出的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定（第51条）。

四、行政复议指导和监督

《实施条例》第五章行政复议指导和监督是新增的内容。由于规定的是上下级行政机关之间、行政复议机关与行政复议机构之间，对行政复议工作的领导、督促、指导事项，所以不违背《立法法》的原则。概括起来有以下规定或者制度确立：

（一）行政复议机关应当加强对行政复议工作的领导（第53条）。

（二）县级以上各级人民政府应当加强对所属工作部门和下级人民政府履行行政复议职责的监督（第54条）。

（三）县级以上地方各级人民政府应当建立健全行政复议工作责行制，将行政复议工作纳入本级政府目标责任制（第55条）。

（四）县级以上地方各级人民政府应当对所属工作部门和下级人民政府行政复议工作定期进行检查、抽查并反馈检查结果（第56条）。

（五）确立了以《行政复议意见书》和《行政复议建议书》的形式纠正相关行政违法行为，做好善后工作和对依法行政中带有普遍性的问题向有关机关提出完善制度和改进行政执法建议的制度（第57条）。

（六）确立了县级以上各级人民政府行政复议机构应当定期向本级人民政府提交行政复议工作状况分析报告的制度（第58条）。

（七）确立了应当及时将重大行政复议决定报上级行政复议机关备案的制度（第59条）。

（八）确立了各级行政复议机构应当定期对行政复议人员组织业务培训的制度（第60条）。

（九）确立了各级行政复议机关应当定期总结行政复议工作，对在行政复议工作中作出显著成绩的单位和个人，给予表彰和奖励的制度（第61条）。

(石家庄行政学院教授唐永志)