| 江凌同志在各省区市和较大的市行政法规规章清理工作现场会上的讲话 | | 2007-08-08 16:12:46 | 同志们：
为了认真贯彻落实《国务院办公厅关于开展行政法规规章清理工作的通知》和康泰同志“开门清理”的指示，切实做好行政法规规章清理工作，经办领导批准，今天，我们在哈尔滨市召开了由各省、自治区、直辖市和较大的市人民政府法制机构的有关负责同志参加的行政法规规章清理工作现场会。
今天上午，河北、江苏、湖北等8省和哈尔滨、太原等4个较大的市介绍了开展行政法规规章清理工作的主要做法、主要成效、工作经验和体会，分析了前一阶段工作中存在的主要问题，并对今后如何做好清理工作提出了很好的意见和建议。下午，与会同志们分组进行了讨论。这次会议经验交流充分，问题讨论深入，开得很有实效，达到了预期的目的。下面，我结合前一阶段行政法规规章清理工作，通报有关情况，并就下一步做好清理工作谈以下几点工作建议：
一、行政法规规章清理工作进展情况
（一）行政法规清理工作的进展情况
截至2007年7月10日，全国31个省、自治区、直辖市和49个较大的市，64个国务院部门、直属机构和有关单位按照国务院法制办《关于行政法规规章清理工作有关问题的通知》（国法[2007]20号）要求，报送了行政法规清理意见和建议。我办还收集汇总了社会各界对行政法规清理的建议。
1、各地区提出行政法规清理建议的情况
截至2007年7月10日，国务院法制办共收到各省、自治区和直辖市以及较大的市报送的行政法规清理建议共6615条，涉及行政法规581件，占现行行政法规总数（655件）的88.7％。其中：认为应当废止的建议共1762条，占建议总数的28％，共涉及行政法规254件。认为应当失效的建议共672条，占建议总数的11％，共涉及行政法规202件。认为应当修改的建议共3922条，占建议总数的61％，共涉及行政法规555件。报送建议数量在200条以上的地区有6个，报送建议数量在100～200条之间的地区有18个，报送建议数量在100条以下的地区有56个。上报建议数量居前10名的地区是：新疆（293条）、江西（273条）、北京（247条）、山东（227条）、贵州（207条）、浙江（201条）、福建（198条）、天津（196条）、广东（177条）、湖南（173）条。国法[2007]20号文要求6月10日前，各省、自治区和直辖市以及较大的市向国务院法制办报送行政法规清理建议。国务院法制办于6月15日前共收到65个地区报送的清理建议，占应上报总数（80个）的81.3％。报送建议时间居前10名的地区是：长春、吉林、昆明、济南、武汉、无锡、新疆、湖北、北京、太原。
从各地区报送的行政法规清理建议的内容来看，主要有以下特点：
一是，各地区提出的清理建议针对性较强。针对立法法实施前的行政法规，共有5691条，占建议总数的89.5％。上述建议共涉及行政法规453件，占此类行政法规总数的94.5％。平均每件行政法规收到清理建议12.6条。其中：针对公布时间达20年以上的行政法规的清理建议共2291条，占建议总数的36％。上述建议共涉及行政法规138件，占此类行政法规总数的99.3％。平均每件行政法规收到清理建议16.6条。针对改革开放以前公布的行政法规的清理建议共558条，占建议总数的8.8％。上述建议共涉及行政法规30件，占此类行政法规总数的96.8％。平均每件行政法规收到清理建议18.6条。
二是，建议的理由较充分。提出应当废止建议的理由主要有：法规的主要内容已被新的法律、法规所代替；法规的主要内容已不适应经济社会发展实际；法规的主要内容与现行法律法规相抵触或不一致。提出应当失效建议的理由主要有:法规的适用期已过；法规的调整对象已消失；法规已不适应经济社会的发展需要，已不再执行。提出应当修改的理由主要有：与新制定或修订的上位法不一致；部分内容与《许可法》、《立法法》等不符；规定的部分内容已不适应经济社会发展现状，等等。
三是，结合《物权法》的学习研究,提出了行政法规清理建议。各地区报送的行政法规清理建议中，与《物权法》有关的清理建议共116条，涉及行政法规29件。其中认为行政法规应当废止的建议有9条，认为应当失效的建议有2条，认为应当修改的建议有105条。
2、国务院部门提出行政法规清理意见和建议的情况
截至7月10日，国务院法制办共收到64个国务院部门报送的行政法规清理意见和建议，占应报65个单位的98%。64个国务院部门共提出行政法规清理意见和建议1108条。64个部门对本部门执行的行政法规都逐件进行了研究，提出清理意见920条。23个国务院部门对不属于本部门执行的行政法规，提出了清理建议共188条。
国务院各部门提出的行政法规清理意见和建议中，认为本部门主要执行或参与执行的行政法规有效的共540条，主要理由是这些行政法规与上位法不冲突，且符合当前经济社会管理实际和需要。认为行政法规应当废止的120条，主要理由是这些行政法规有的已被新的法律或法规代替；有的不符合目前实际情况，已经没有现实意义和作用。认为行政法规应当宣布失效的有38条，主要针对一些20世纪90年代以前制定的行政法规，主要理由是这些行政法规有的适用期已过或调整对象已消失，实际上已经失效；有的已被新的部门规章或规范性文件替代，实际上已经不执行。认为行政法规应当修改的410条，主要理由是这些行政法规的部分内容与上位法或新的行政法规规定不一致；针对公布较早的行政法规的主要修改理由是不适应《行政许可法》等法律的有关要求；针对近几年公布的行政法规的主要修改理由是部分内容与我国加入世贸组织承诺不一致，或者需要与世贸组织规则接轨；有的法规施行一段时期后，执行过程中发现存在一些问题，需要进一步研究、完善；有的法规部分内容与物权法规定不一致。另外，还有一部分修改理由为：法规中依据的上位法、涉及到的主管部门、业务种类名称、审批程序等发生了变化。有的理由是所规定的管理部门职责已调整、行政审批项目已取消。
3、社会各界提出行政法规清理建议的情况
截至2007年7月10日，国务院法制办共收到社会各界行政法规清理建议的电子邮件588件、信函60封。另外，人民网和法制网行政法规清理专栏共有231个网民留言。这些邮件、信函和留言提出行政法规清理建议共1031条，其中邮件905条、信函94条、留言32条，涉及行政法规170件，占655件现行行政法规的25.9%。其中，建议废止行政法规36件，建议宣布失效行政法规17件，建议修改行政法规113件。社会各界对行政法规的清理建议多数与民生问题有关，主要涉及行政法规中有关教育、就业、生产经营权、拆迁、劳动教养等方面的规定。
（二）规章清理进展情况
据了解，多数地区在对行政法规积极提出清理建议的同时，也结合提出的行政法规清理建议,对本地区的政府规章逐件进行了认真研究。由于作为规章上位法的行政法规10月份才能有清理结果，因此,不少地区将规章清理工作分两个阶段进行安排，即先对不符合现行法律、不适应经济社会发展实际的规章进行清理，该废止的废止，该修改的修改，需要宣布失效的予以宣布失效，待行政法规清理结果公布后，根据行政法规的废止和修改情况再清理一批。这样既可以保证规章清理的准确度，又有利于提高清理的工作效率。比如，河南省政府法制办已将第一批明令废止22部、修改11部、宣布失效14部规章的决定草案报送省政府常务会议审议。河北省政府于4月22日明令废止了《河北省水产资源繁殖保护试行细则》等40部规章，对《河北省取水许可制度管理办法》等38部规章进行了修改，此外，还明令取消了21部规章中设定的40项行政许可事项。宁波市政府于5月24日明令废止了因法律依据被废止或者已被新的上位法替代、与行政许可法相抵触的《宁波市企业法人登记管理办法》等8件政府规章。我们还注意到，一些规章的修改、废止工作已被纳入了日常的立法活动。据统计，2007年4月1日后制定并报送国务院备案的207件地方性法规和地方政府规章中,共明令废止地方政府规章33件、修改地方政府规章11件。
二、行政法规规章清理工作的主要经验和存在的问题
（一）主要经验
1、提高认识，加强领导，精细组织是做好行政法规规章清理工作的重要保障。
各地区人民政府的领导都深刻地认识到，国务院决定对行政法规规章进行全面清理，是建设法治政府、全面推进依法行政的一项重大举措。通过清理，能为各级政府依法行政创造良好的制度基础，为此，加强了组织领导。湖南省政府把行政法规规章清理工作作为今年政府法制建设的重点工作来抓。河北省政府把清理工作作为建设法治政府、促进河北经济社会又好又快发展的重要举措。湖南、湖北、江西、天津、太原等省市政府及时组织召开了本地区行政法规规章清理工作会议，传达了国务院办公厅、国务院法制办以及本地区政府有关文件精神，安排部署了本地区清理工作。
2、细化步骤,步步推进,是行政法规规章清理工作的重要方法。
江苏省法制办3月30日即向省直有关部门和有关院校、科研单位印发了《关于征求对国务院行政法规清理建议的通知》，4月5日省政府法制办制定了《关于省政府规章清理工作的实施方案》，4月9日省政府办公厅下发了《省政府办公厅关于开展省政府规章清理工作的通知》。福建、湖南等省将清理工作分为若干阶段，明确各个阶段的时间及具体工作，使各项步骤心中有数，工作开展有条不紊。江西、天津等省区市依据上位法、基层执法实践和经济社会发展的实际需要，细化了清理标准，有针对性的提出了具体的清理原则。
3、注重调查研究，实行开门清理，是做好行政法规规章清理工作的重要措施。
湖北法制办在通过网络直接听取行政相对人的意见的同时，召开了法律专家论证会和人大代表、政协委员、法律工作人员、行政执法一线工作人员、国有企业座谈会，直接听取社会各界的呼声。另外，还开展了殡葬管理、节能减耗、企业经营、三农问题、城市建设等专题调研，为行政法规规章清理掌握了大量“第一手”资料。太原市政府法制办召开了行政法规清理建议论证会，邀请人大代表、政协委员、法律界专家学者、律师对市法制办提出的行政法规清理建议逐件进行了论证。江苏等省区市针对法规规章涉及广大人民群众切身利益的重点、热点问题，深入到行政相对人中去了解情况、征求意见，采取组织专题讨论，召开座谈会、问卷调查、网上征求意见等多种形式，征集社会各界的意见。哈尔滨市政府法制办将现行行政法规、政府规章目录发至全市各律师事务所，省、市、区各级人民法院行政庭，市人大、市政协有关专门委员，在哈大专院校的法学院（系）征求意见。同时，邀请专家、学者、法律工作者，政协委员、人大代表、一线执法人员和管理相对人进行座谈，请他们就工作实践中发现的问题提出清理建议。
4、分步修改、先易后难、违法就修的原则，是做好行政法规规章清理工作的重要原则。
（二）主要收获
通过前一阶段行政法规规章清理工作，大家对如何提高我国的行政立法质量，如何通过行政法规规章清理工作促进行政法规规章的贯彻落实，建立清理工作机制的必要性等问题进行了深入思考，收获颇丰。主要有：
1、行政法规规章清理对提高行政立法质量具有参考作用。
同志们认为，应当充分发挥清理工作对改进和加强制度建设的重要作用，通过法规清理找出制度建设中存在的共同问题，研究行政立法的内在规律，也是清理工作所要达到的目的之一。通过前一阶段行政法规规章清理工作体会到了行政立法中的一些一般性规律：
一是，行政立法要做好与上位法的衔接,不能与之相抵触。与上位法不衔接、相抵触是行政立法的“高压线”。一方面制定行政法规规章不得与上位法相抵触，特别是在立法权限、行政处罚和行政许可的设置等方面，不得超出法律规定的权限范围，另一方面行政立法也要做好与上位法立法动态的衔接，把握好出台的时机和有关内容的表述，如：当前应对行政强制措施的设定留有一定余地。
二是，行政立法要与同位法相协调。对同一方面的立法，应当有总体宏观的考虑，合理确定法规规章调整的事项范围，在具体内容上，要做好衔接与协调，既不要形成管理的真空，又不要造成法规规章之间“打架”、“撞车”。
三是，行政立法要有鲜明的特色。应当把特色作为提高立法质量的关键，努力在突出特色上下功夫，尽量少制定或不制定倡导类、口号类，而无实际内容的法规规章，少设立或者不设立原则类、要求类而没有可操作性的法规规章条款。
四是,行政立法要妥善处理各方面的利益关系。在立法过程中，对利益攸关的重大问题，要进行深入论证，全面分析、慎重把握，特别是对赋予社会普遍义务的事项，既要考虑设定的合法性、必要性，更要考虑现阶段的可能性、可行性，考虑社会的可承受程度，平衡好各方面的利益关系。
五是，立、改、废并重，及时对不适应实际需要的法规进行调整。要把对原有法规规章的修改、废止纳入常规的工作范畴，边制定边清理，保持法规的活力与生命力。
六是，注重法规规章的可操作性。法规规章中涉及管理体制和部门职责权限的事项，在立法过程中要重点协调落实，义务性规定与法律责任条款要互相对应等等。
2、行政法规规章的清理，促进了行政法规规章的贯彻落实。
同志们认为，立法的目的是为了实施。我们开展行政法规规章清理工作最终目的都是为了使法规规章能有更好的实施效果，更好的社会效益。在这次清理工作中大家感到，过去我们对制定的法规规章关注、跟踪、监督还有不足之处，在今后的工作中可采取以下措施予以改进：
一是，建立行政法规规章实施情况报告制度。对已制定的行政法规，在施行一段时间之后，由主管部门报告贯彻实施的措施及行政法规的实施情况。特别是对行政法规要求有关部门制定配套标准和规定的内容，要报告标准和规定的制定情况，并将有关标准和规定报法制工作机构备案。
二是，加强对法规规章实施情况的监督检查。各级行政机关要将本部门执行的法规规章情况作为执法检查的重要内容，提出执法中存在的问题、改进执法工作的建议以及修改完善的建议，将加强执法与完善立法有机结合起来。
三是，加强对行政执法工作的监督。目前的行政法律规范85%以上是由政府及有关部门负责贯彻执行的。行政执法情况直接决定法规规章的实施效果。政府首先要负起执法责任，完善行政执法责任制，特别是对行政不作为乱作为要严格追究行政责任。各部门应进一步加强对行政执法工作、行政执法责任制执行情况的监督检查，推动行政法规规章的贯彻落实。
3、应当建立行政法规规章修改、废止工作制度和定期清理制度。
同志们认为，应建立行政法规规章经常化的修改、废止工作机制和定期清理制度，使清理工作规范化、制度化。在这次全面清理的基础上，各部门今后可通过立法后评估、单项清理的模式，及时掌握行政法规规章的实施情况，不断完善法律制度等，保障行政法规规章的时效性。
建立行政法规规章规范化的评估、清理、修改、废止的工作体系，在主体、启动机制、内容、程序、标准、结论等方面设定系统的、规范的、可操作的指标。在这次清理工作之后，应当继续开展相关制度的实证与理论研究，建立起指导各地方和部门加强行政法规规章清理工作的基本制度。
（三）存在的主要问题
1、重视程度不够。据了解，个别地区还没有完全领会国法〔2007〕20号文要求征求各地行政法规清理建议的意图，认为地方政府不是行政法规的清理主体，没有必要对行政法规进行研究；个别地区没有按照国法〔2007〕20号文的时间要求，来部署行政法规清理工作，5月底甚至6月初才开始部署行政法规规章清理工作；从报送行政法规清理建议的情况看，6月16日至6月30日之间报送行政法规清理建议的地区有12个，占应上报总数的15％。7月份报送行政法规清理建议的地区有3个，占应上报总数的3.7％。
2、落实 “开门清理”指示的措施不够。有些地区没有提出“开门清理”的具体要求，有些地区根本没有公开征求基层执法人员、行政管理相对人和专家学者等社会各界的意见。
3、落实清理工作责任不够。有的地区没有明确清理责任，没有落实专门人员，清理建议仅依赖部门。据统计，省、自治区、直辖市和较大的市中报送行政法规清理建议数量少于10条的有9个，甚至有3个较大的市只报了1条行政法规的清理建议。
三、下一步工作建议
目前，行政法规清理意见和建议的征集工作已基本结束，各地区规章清理的任务依然繁重，因此我们丝毫不能懈怠。下面，我就行政法规规章清理的下一步工作谈几点意见：
(一)行政法规规章清理工作要与学习贯彻胡锦涛总书记“6.25”在中央党校的重要讲话精神结合起来。
6月25日，胡锦涛总书记在中央党校的重要讲话中指出：“全面落实依法治国基本方略，弘扬法治精神，维护社会公平正义”；“要加快行政管理体制改革，强化政府社会管理和公共服务职能”。这次行政法规规章清理工作就是贯彻落实胡总书记重要讲话的具体实践活动，就是维护法制统一和政令畅通、推进依法行政、建设法治政府的重要举措，就是加快行政管理体制改革，强化政府社会管理和公共服务职能的重要手段。各地区特别是各地区法制机构的同志们要进一步提高认识，加强领导，增强责任感和紧迫感，再更细地统筹规划，再更细地周密安排，把行政法规规章清理工作做得更富有成效。
胡锦涛总书记在中央党校的重要讲话中要求：“要继续扩大公民有序政治参与，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道；”“加强社会建设，要以解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，使经济发展成果更多体现到改善民生上”。这次行政法规规章的清理强调依靠众智，开门清理，就是为了体现清理工作的民主性和公开性，为公民参与制度建设拓宽渠道。因此，各地区法制机构在清理工作中一定要广泛征求社会各界的意见和建议，切实掌握法律规范中的突出问题，通过废、改、立，保障和督促各级行政机关依法行政。
(二)行政法规规章清理工作要与立法计划和完善制度结合起来。这次行政法规规章的全面清理，可以说能基本摸清我国行政机关制度建设的现状和问题，以及立法程序、立法计划的安排等方面存在的一些问题，因此，我们要将行政法规规章清理工作与制定立法计划制度完善等工作结合起来。发现问题，就要解决问题。这次行政法规规章清理不仅要及时废止一批与上位法规定不一致，被新法代替的行政法规和规章，同时对于清理出来需要修改的，也要分批落实，予以修改。对于严重与上位法相冲突，直接阻碍经济社会发展和技术进步的有关规定，以及与人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题的相关规定，要尽快予以修改。对于监督管理职责已调整、监督管理事项已消失或者监督管理方式已改变，行政管理部门被撤销或者行政管理部门名称已改变的，而需要简单修改的，可以“打包修改”。对于其他确需修改，而因为立法程序要求，不能在清理工作期间修改的，应当在立法计划中予以安排。考虑到这次是行政法规规章同时清理，而二者间又有上下位级问题，而且行政法规规章清理要按照法定的程序进行，因此我们在国办[2007]12号文所附的“规章清理情况”表中设定了“拟废止规章目录”和“拟修改规章目录”栏。各地区在上报清理工作总结时，对于那些因立法程序等原因，没有宣告废止和未修改的规章，可在该栏中填注，但要说明拟废止或者拟修改的时间。
(三)行政法规规章清理工作要与实施《物权法》结合起来。2007年10月1日《物权法》将实施，《物权法》的实施，对于维护社会主义基本经济制度，维护社会主义市场经济秩序，维护最广大人民群众的切身利益，激发全社会的创造活力，构建社会主义和谐社会，具有十分重要的意义。我们应当结合《物权法》的实施,做好行政法规规章清理工作。行政法规规章的主要内容与《物权法》不一致或者被《物权法》有关规定所代替的，要明令废止；个别条款与《物权法》不一致的，要予以修改。另外，各地区总结规章清理工作时，要对与《物权法》不一致的规定的清理工作进行总结，并在统计总的清理结果时，列专项予以统计。
(四)行政法规规章清理工作要与制度建设结合起来。国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确要求：“建立和完善行政法规、规章修改、废止的工作制度和规章、规范性文件的定期清理制度”。“制定机关要定期对规章、规范性文件进行清理。”集中式的大规模的清理活动，可以解决法律规范中存在的突出问题，但却难免出现清理不及时、清理不彻底等问题，因而不是根本之策。我们应当在这次行政法规规章的清理工作中认真研究清理工作的规律性问题，对定期清理的启动机制、清理程序、清理的组织、清理方法等进行研究，为建立清理工作的长效机制打下良好的基础。
(五)要扎扎实实地做好规章清理工作。下一步各地区的工作重点是规章的清理工作，建议各地区：
1、进一步明确清理范围。2003年，国务院法制办部署了规章核查工作，2006年又请各地方、各部门对本地方、本部门的现行规章目录进行了确认，并且要求报送尚未向国务院报送备案的规章的复印件。但是，由于种种原因，少数地方和部门的规章范围至今还没有最终确定（部分单位有漏报现象，部分单位把不能界定为规章的规范性文件作为规章列入了目录）。为此，请有关地区尽快完成相关基础工作，确定规章范围，我们将给予积极支持、配合。
2、可借鉴河北、河南、宁波等地方开展清理规章工作的经验，在行政法规清理结果公布之前，对于与有关法律相抵触、明显不适应经济社会发展的规章，先行废止、修改一批，在行政法规清理结果公布后，再根据行政法规废止、修改情况清理一批。
3、高度重视、认真研究规章备案审查工作中提出的问题，以及行政机关、公民法人和其他组织针对规章提出的书面审查建议。对于确实存在问题的规章，要坚决、彻底、及时地予以清理，该修改的要予以修改，该废止的要明令废止，该宣布失效的要宣布失效。
4、统筹规划，加强领导，保证在10月底完成规章清理任务。对于因特殊情况在规定时间内政府难以履行完毕法定程序的，要在向国务院报告本地区清理情况时予以说明。
同志们，行政法规规章清理工作意义深远，责任重大，希望同志们认真落实国务院关于行政法规规章清理工作的一系列规定，以科学发展观为指导，扎扎实实地做好各项工作，以优异成绩迎接党的“十七大”召开。
谢谢大家！
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