| 江凌：国务院法制办公室政府法制协调司江凌副司长在全国地方规范性文件备案审查示范点工作座谈会结束时的讲话 | | 2007-11-21 11:03:09 | （2007年10月31日于海口）
同志们：
全国地方规范性文件备案审查示范点工作座谈会今天就结束了。会议开始时海南省政府副秘书长、法制办主任屈建民同志到会代表省政府领导致辞，并介绍了海南省政治、经济、文化、社会建设和省人民政府推进依法行政、建设法治政府，加强规范性文件制定和备案审查的情况和经验。屈副秘书长的讲话给予了与会同志们极大地鼓舞。会期中与会同志们认真学习了胡锦涛总书记在党的“十七大”报告中关于深入贯彻落实科学发展观，关于实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求，关于坚定不移发展社会主义民主政治等论述；重温了党中央国务院关于加强法规规章规范性文件制定和备案审查等一系列指示规定；回顾了“合肥会议”后，各地区切实加强规章规范性文件备案审查工作的历程。
海南省、江苏省、南通市、黑龙江省望奎县等17个省区市、地级市和县（区）代表在座谈会上交流了工作经验，黑龙江省、青岛市、甘肃省陇南市等17个省区市、较大的市、地级市和县（区）向座谈会提交了工作经验交流材料。还有河北省、武汉市、大庆市、辽宁桓仁满族自治县、北京市东城区等69个省区市、较大的市、地级市和县（区）向座谈会提交了工作情况报告。座谈会分五个组进行了讨论。同志们在会期中紧紧围绕会议主旨，以党的“十七大”精神为指导，以进一步加强规范性文件备案审查和示范点工作为重点，交流了工作经验，分析了存在的问题，对健全备案审查体制，建立备案审查工作机制，特别是就市县两级政府法制机构如何把备案审查的工作重心转移到审查上来提出了很多建设性的意见。与会同志们反映这次会议开得及时，意义重大，回去后结合学习贯彻落实党的“十七大”精神，按照科学发展观和全面建设小康社会的目标以及坚定不移发展社会主义民主政治的要求，认真研究解决工作中存在的问题，充分借鉴各地创造的工作经验，切实做好健全体制，创新机制，完善制度，依法制文，规范报备，严格审查等各方面的工作，努力开创规范性文件制定和备案审查工作新局面。下面我首先总结会议的情况并借此机会对下一步工作提出一些工作建议。
一、会议的主要收获
（一）进一步加深了对建立规范性文件备案审查示范点工作机制和加强市县两级政府规范性文件备案审查工作意义的认识。
同志们认为，国务院法制办建立规范性文件备案审查示范点工作机制，加强对全国地方特别是市县两级政府规范性文件备案审查工作很有针对性、必要性和实效性。这个机制是建立统一、完善的“五级政府，四级监督”工作体制的重要步骤；是实现对法规规章和规范性文件在内的抽象行政行为进行全面监督工作目标的举措之一；是把握规范性文件备案审查工作规律，提高规范性文件质量和工作人员业务素质及能力的有效方法；是贯彻落实全国市县政府依法行政工作会议精神，促进市县政府依法行政，加快法治政府建设的行动体现；是从源头上预防和化解行政争议，维护社会稳定，促进社会和谐的重要措施。同志们认为，地方各级人民政府和政府各部门领导应当高度重视这个机制建设，积极支持帮助各级法制工作机构抓好示范点工作，以示范点的经验指导规范本地区本部门的备案审查工作。
（二）认真总结了推行规范性文件备案审查工作示范点工作机制的基本成效和基本经验。
基本成效：一是组织建设得到加强。海南、内蒙古、吉林、上海、江苏、江西、湖南、河北、宁夏等省区市重视示范点建设。在调查研究的基础上，制发了示范点建设指导意见，从组织领导，落实保障措施；从细化量化工作岗位目标，落实备案审查责任；从备案审查文书，备案管理，审查内容及程序，工作检查、协调，接受投诉，公众参与，纠正错误，通报等工作环节和工作质量评估考核，责任追究等方面都作了详尽的规定，促进了组织建设；87个示范点在原有的工作基础上，狠抓工作规范，狠抓业务培训，狠抓工作机制创新，狠抓工作责任落实，起到了先进典范的作用。吉林、江苏、江西、湖南、新疆等省区根据本地区实际还分别确定了省级示范单位，共47个。
二是工作制度和工作机制不断完善。安徽、广东、四川等省制定和修改了规范性文件备案审查条例，确立了人大对政府规范性文件实施监督的制度。北京、山西、吉林、安徽、山东、河南、广西、海南、四川、宁夏、陕西等省区市以及石家庄、苏州、淮南、沧州、南昌、济南、武汉、广州、汕头、海口、成都、银川、乌鲁木齐等较大的市制定了规范性文件制定、备案管理、审查、监督，规范性文件制定和备案程序规定，以及规范性文件评估、清理和有效期制度。各示范点在工作中也健全了有关制度，创新了有关工作机制。在备案及备案管理方面：完善了报备范围，明确了报备主体，建立了登记号制度，激励报备制度，公布、统计、建议、通报制度，催报、督备、限期补报、备案复函制度和网上备案系统，创建了了解年底制定计划、掌控报送备案基数、发文目录和严肃报备责任的工作机制；在备案审查工作机制和方式上，实行了规范性文件制定机关法制机构法律审核与备案审查机关法制机构备案审查上下结合；合法性审查与备案机关审查，主动审查与被动审查，事前审查与事后审查，备案审查与行政复议，行政诉讼监督以及信访、纪检渠道，备案审查与定期清理，备案审查与群众监督、公众参与、专家论证、听证等制度实施，规范性文件制发与行风评议，与岗位目标考核，与领导干部评议考核，备案审查与文件发布，普遍监督与重点监督，事前指导与事后监督，促备案与抓审查相结合，以及界定备案审查内容，畅通监督渠道，完善异议处理，沟通协调和联席会，监督建议书，督审督改，定期检查通报等工作机制和方式；在备案审查制度机制和备案审查责任的落实方面，推行了制定备案审查监督部门违反上述制度机制规定和程序规定实行问责或责任追究的制度。同时推行了对经审查，要求责令改正的单位整改情况的跟踪监督制度。
三是规范性文件的质量得到提高。各地区在注重规范性文件报备审查监督的同时，把审查监督的渠道向前延伸，注重从规范性文件的制定环节上加大工作指导和监督力度，有60%的省区市和较大的市制定了规范性文件制定办法，从立项，起草，征求意见，公众参与，吸纳专家学者、听证意见，到法制机构法律审核，集体讨论决定，向社会公布等环节，严格规范，确保了规范性文件的制定过程和结果，形式和内容合法规范，有效地预防了违法设定行政处罚、行政强制、行政许可或者违反上位法增设许可条件等问题。各示范点把规范性文件的报备率、报备及时率、报备规范率、备案审查率、建议率、纠错率作为解决“制而不备”，报备拖延，不按规定报备，“备而不审”，“审而不纠”等问题的工作标准。一年多来，各示范点，报备率均到达90%以上，及时率均达到80%以上，规范率均达到85%以上，备案审查率均达到70%左右，建议率均达到100%，纠错率均在90%以上。各示范点还把遵守工作流程，实行多手段备案审查机制作为衡量备案审查工作质量的标准，纳入依法行政或者行政执法目标考核之中，促进了规范性文件备案审查工作和规范性文件质量的提高。
基本经验：一是抓示范点建设的经验。在座谈会上海南、内蒙古、江苏、江西、湖南等省的做法给同志留下了深刻的印象。海南省的主要经验是“招兵买马”，加强示范点队伍建设；当好老师，加强工作人员培训；当好帮手帮助梳理规范性文件；搭好平台为备案审查工作 创造条件；树立典型，以点带面，做好规范性文件备案审查工作的指导和核查，发现问题及时纠正等。内蒙古的主要经验是，加强指导监督，鼓励各示范点开拓思路，创新机制，及时总结，既注重对存在问题的研究，也注重对先进经验的总结推广。江苏省的主要经验是，明确示范点建设标准，严格推荐条件，系统总结示范点经验，典型引路，促进全省备案审查工作。江西省的主要经验是，召开了全省法制办主任法规处处长会议，给示范点授了牌，建立了示范点备案审查工作责任追究制度，将备案审查工作情况作为依法行政考核的重要内容，定期对工作情况进行检查通报。湖南省的主要经验是，加强培训指导，2006年省办5次深入示范点搞调查研究，现场指导。帮助示范点建立了示范单位建设标准，落实了备案审查与前置审查，合法性审查与适当性审查，法制机构审查与备案后监督，监督与指导相结合的工作机制，印发了示范点工作经验材料，在举办的全省规范性文件备案审查培训班上，交流了示范点工作经验。
二是各地区政府规范性文件备案审查工作的主要经验。这次座谈会共有99个地方报送了“南昌会议”后工作的书面报告，总结出很多宝贵的工作经验。如：海南省的推行登记号制度，内蒙古的紧紧围绕政府的中心工作和人民群众关注的热点难点问题进一步拓宽备案审查渠道，广西区法制办的把握“一条主线”，查找“两化”，清查“三个越权”，清理“四种违法”，吉林省的建立四项制度，完善工作机制，上海市的开展理论和实务研究，提升总结规范性文件备案审查的成效，江苏省的以“三率”为标准，提高报备质量和创新复函制度，通报制度等，江苏省南通市的“注重三项建设、追求三个效果”，浙江省温州市的畅通投诉渠道，完善异议处理机制，安徽省黄山市的做好“三个结合”，加大对规范性文件备案工作督查力度，湖北省宜昌市的“一、二、三、四”工作法和湖南省的“六步工作法”，四川省广安市的“抓好三个环节，创新三项机制，严格三个不备”，新疆区克拉玛依市的“明确三个程序，三项内容，坚持七看，严把三个关口”，北京市密云县的建立公共参与专家论证的审核机制，湖南省郴州市的抓住源头，“加强两个建设，把好三道关口，注意四个结合”，内蒙古区阿拉善左旗的建立规范性文件动态管理和定期评价制度和把备案审查工作纳入领导班子实绩考核的内容，重庆市沙坪坝区的“强化四个突出，实行三严审查，落实三及时措施”等做法和经验，我认为这些做法和经验值得我们认真学习落实，并在此基础上进一步总结提高。
（三）进一步认清了规范性文件备案审查工作的主要问题。
同志们认为：目前影响规范性文件备案审查工作的主要问题是：
1、认识有差距。一是，国务院关于加强规范性文件备案审查的一系列指示、部署，在市、县（区）两级政府和一些部门没有得到有效地贯彻落实。有的同志认为，对规范性文件进行审查干扰了政务，“拦手绊脚”；有的认为多次一举，是形式主义；有的被动应付甚至置之不理；有的在行文格式上“做文章”，逃避监管等。二是，对规范性文件的概念认识不清。有的地区和部门不能准确地把握规范性文件的内涵和外延，导致不能准确地把握规范性文件；还有少数地区和部门对规范性文件的备案程序认识模糊，对规范性文件报备程序的要求不清楚。这是造成漏报和未能按照规范的要求报备问题发生的原因之一。三是，对职责认识不清或者法律意识不够。一些地区发生或现在还存在以招商引资为由给予外地客商“法外优惠”，有的规范性文件还涉及违法、垄断、不正当竞争或歧视等。
2、工作不平衡。从区域来看，不平衡主要在市、县（区）两级政府及其部门，经济发展好的市、县（区）的工作好于经济欠发展的市、县（区），市、县（区）好于部门；从工作动力状况看，凡是领导同志的法治意识强的地方和部门，工作就主动，问题较少；凡是法制工作机构完善的地方和部门，管理监督力度就大，工作比较规范；
3、监督质量不高。从同志们收集的案例来看，目前规范性文件备案审查工作不仅大量存在报备率、合法率、纠错率低，脱管率高等问题。规范性文件中，还存在设定公民义务或剥夺公民权利无法定依据；违反行政处罚法，擅自设定行政处罚内容或者自行规定处罚没收的收缴方式；无行政许可、行政审批权的部门，擅自设定行政许可、行政审批事项或增加行政审批环节和条件；规范性文件制定主体乱，制定程序乱，制定技术不规范；把规范性文件当作“隐情权利资源”，强调管理相对人义务多，规范管理部门责任和制约措施少；规范性文件规定后不公开等突出问题。这些问题还没有得到有效控制。
4、机构不健全，队伍素质还不适应形势的需要。市、县（区）两级政府法制机构设置和人员配备的现状，与依法行政工作任务包括规范性文件备案审查工作的要求极不相适应，大多数市、县（区）没有专设政府法制机构，更没有备案审查机构；一些市、县（区）有专设机构，由于编制太少，人员不专，经费不足等，没有充分发挥应有的作用；市、县（区）两级政府法制机构工作人员大多数没有接受过专业培训，对政府法制工作了解不多，业务素质达不到工作的要求。这些问题应当在今后的工作中高度重视，加以解决。
二、加强规范性文件制定和备案审查及示范点工作的建议
对规范性文件实施备案审查监督是政府法制监督的重要方式，是有效地维护法制统一，政令畅通的重要手段之一，是各级政府推进依法行政，建设法治政府的重要工作。加强规范性文件制定和备案审查及示范点工作是高起点、高标准的建立统一完善的备案工作体制的基础工作，特别是加强示范点工作实质就是通过以点促面，完善体制，创新机制，切实做好备案审查工作。为此，对下一步的工作提出如下建议：
（一）认真学习党的“十七大”报告，全面准确学习领会党的“十七大”精神，为开创规范性文件备案审查工作新局面而努力奋斗。
康泰同志在国务院法制办传达贯彻党的“十七大”精神会议上指出：“学习宣传和全面贯彻落实党的“十七大”精神，为实现党的“十七大”确定的奋斗目标和工作任务而扎实工作，是当前和今后一个时期政府法制工作的首要政治任务。党的‘十七大’是在我国改革发展关键阶段召开的一次十分重要的大会。胡总书记的重要报告科学回答了举什么旗，走什么路，以什么样的精神状态、朝着什么发展目标继续前进等重大问题。报告博大精深，富有深刻的理论性和思想性。胡总书记的报告描绘了在新的时代条件下继续全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的宏伟蓝图，为我们继续推动党和国家事业发展指明了前进方向，是我们党团结带领全国各族人民坚定不移走中国特色社会主义的政治宣言和行动纲领。报告确立的重大理论观点，重大战略思想，重大工作部署，对坚持和改善党的领导，加强和改进党的建设，推进中国特色社会主义建设，提出了明确要求，我们应当坚定不移的贯彻落实。我们一定要紧密联系政府法制工作实际，认真学习‘十七大’文件，深刻领会‘十七大’主题，全面贯彻‘十七大’部署”。我初步学习了党的“十七大”报告，有如下体会与同志们交流。
学习贯彻党的“十七大”报告，要在深刻领会报告精神上下功夫。“十七大”报告用了一个独立篇幅，即第六部分“坚定不移发展社会主义民主政治”为题，集中阐述了社会主义民主法制建设，对全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家、法治政府、法治社会作了全面部署。报告关于法治的论述不限于这一部分。法、法制、法治、权利、权益、权力、人权、物权、产权等等法学的基本概念出现在报告的每一部分，很多经济、政治、文化、社会、外交问题都纳入了法治的范畴，经济、政治、文化、社会概念和命题与法律概念和命题相通，或者可以直接转化为法律语言，这在历次党代会报告中是空前的。更为重要的是，报告通篇洋溢着的社会主义法治理念、现代法治精神、马克思主义法学理论与中国特色社会主义理论浑然一体，可以这样说，党的“十七大”报告是一篇精辟的法治报告，是一篇社会主义法治建设的纲领性文件，是一篇马克思主义法学的光辉文献。
党的“十七大”报告鲜明地提出了“社会主义法治必须以中国特色社会主义理论为统领，全面贯彻落实科学发展观”。“科学发展观的第一要义是发展”。“要做到全面协调和统筹兼顾。”党的“十七大”报告提出了“扩大社会主义民主，更好保障人民权益和社会公平正义。公民政治参与有序扩大。依法治国基本方略深入落实，全社会法制观念进一步增强，法治政府建设取得新成效，基本民主制度更加完善地实现全面建设小康社会目标和对社会主义民主法制建设的新要求”。党的“十七大”报告提出了扩大直接民主权利、基层民主自治的权利、公民平等参与、平等发展的权利，受教育权、教育公平权利，就业权、劳动权、收入权、财产权、全面的社会保障权、健康权、就医权、居住权、人身财产安全权、环境权、集体林权、土地承包经营权等一系列涉及公民政治、经济、文化、社会权利保障和权利发展的问题；发展是当代中国的主题，也必然是社会主义法治建设的主题。政府法制工作必须以中国特色社会主义法治为统领，贯彻科学发展观，坚持以人为本，用以人为本的这一核心理念来审视反思政府法制工作是否切实把体现人民的意志、保障人民的权利、促进人们自由平等发展作为社会主义法治的灵魂，作为一条红线贯穿于政府法制工作全过程及各个环节。
党的“十七大”报告指出：依法治国是社会主义民主政治的基本要求，是中国特色社会主义的基本要求。强调坚持党的领导，人民当家作主，依法治国的有机统一，强调依法执政、依法行政、依法治军，实现国家各项工作的法治化，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，为党和国家长治久安提供政治和法律制度保障；倡导国际关系民主化，国际治理机构法制化，社会主义法治建设的战略思想；报告提出或重申了一切权利属于人民，并由人民依法行使，坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义，维护法制统一、尊严权威；尊重和保障人权，坚持决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，政务公开、党务公开、法务公开等社会主义法治的基本原则。政府法制工作必须依照依法治国方略的要求，按照《国务院全面推进依法行政实施纲要》的部署，为加快建设法治政府当好参谋和助手，做出新的贡献。
党的“十七大”报告提出了“坚持科学方法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系，加强宪法和法律实施”。报告指出：“我国的‘民主法制建设与扩大人民民主和经济社会发展的要求还不完全适应’，与这‘两个不完全适应’不仅仅存在于立法方面，也存在于执法等领域”。“深入开展法制立法教育，形成自觉学法守法的社会氛围”。“各级党组织和党员要在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法和法律的权威，实施知识产权战略，提高自主创新能力，建设创新型国家”。“坚持把发展公益性文化事业作为保障人民基本文化权益的重要途径”。“健全现代产权制度和现代企业制度，加快建设社会主义法治国家、法治政府、法治社会”。“规范行政行为，要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权，既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。报告强调了，树立社会主义法治理念，弘扬法治精神，加强人民意识教育，法制理念教育等社会主义法制化建设。政府法制工作要认真研究法治发展的战略思想，把政府法制的发展引入到科学发展观的轨道。要善于通过法制来引导、规范、保障、促进经济社会发展，为经济、社会发展创造良好的制度平台。要从法律上制度上体现和实现发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享。
学习贯彻党的“十七大”报告，要在把握政府法制监督及备案审查工作的工作原则、工作方向上下功夫。
坚持社会主义法治理念和弘扬法治精神，是加强政府法制监督、切实抓好备案审查工作的基本原则和工作方向。当前，我国经济快速发展，社会急剧变革，人们更加崇尚以人为本、公平正义、民主政治、和谐发展、政治文明，社会主义法治理念和法治精神引导着建设社会主义法制国家的进程，树立社会主义法治理念和弘扬法治精神，就是要把社会主义法治理念和现代法治思想内涵全面落实到立法，法制监督，公民行为和党对法治建设的领导等各个方面，各个环节上，协调推进法治国家，法治政府、法治社会建设，全面促进社会文明进步和谐。
学习贯彻党的“十七大”报告，要在提高规范性文件质量上狠下功夫。
规范性文件必须始终体现党的主张和依法行政的要求。规范性文件是一级政府或者一个部门行政决策的结果，是行政管理的依据之一。因此，必须置于党的主张和依法行政精神的指导下，并认真解决质量不高，制定程序不规范，审查监督缺位以及权责不清，权力扩张，经济利益作祟，维护相对人合法权益不够等问题。规范性文件制定和备案审查必须始终把服务大局作为工作的重点。改革、发展、稳定是经济社会发展现阶段的主题，一切工作都要紧紧贴近这个大局，规范性文件本意必须适应政府调控的需要，适应促进改革、保障发展、维护稳定的新形势，为行政管理提供制度性保障。规范性文件必须始终把围绕中心作为工作的根本。发展是执政兴国的第一要务，保证经济发展是各项事业发展的命脉，这是政府和部门制定规范性文件的出发点和落脚点，必须牢固得把握这个大方向，为经济社会发展提供法制保障。规范性文件必须始终把发展创新作为动力，发展的实质是创新，创新的理念源于发展，规范性文件必须坚持与时俱进，坚持法制统一，在发展中求得创新，创新点应集中体现在法制和制度建设的空白点，只有这样，才能发挥出其补充和延伸的作用。制定规范性文件一要在职权定位上求准。规范性文件制定机关不同，实施范围不同。因此，制定机关不但要有针对性，而且要严格遵守依据和程序办事。二要在项目谋划上求早。制度建设不仅具有惩戒性，更重要的是其预防性，规范性文件制定项目要有超前意识，做到水不来先垒坝。三要在工作步调上求快。规范性文件有时作为行政措施急需出台，从事制定的工作部门和人员必须快速反映，工作节奏要快，不误时，不误事。四要在工作方法上求活。这里讲的“活”是指不怕提意见，不怕丢面子，不怕熬时间，兢兢业业地把工作做好、做细。五要在工作作风上求实，规范性文件不同于其他文件的效力，来不得半点虚伪，参照的依据、遵循的程序、界定的权限、规定的义务等内容都必须敲实。六要在文字表述上求严。规范性文件具有较稳定性的特点，用词、用语等技术处理必须坚持高标准、严要求，逻辑性和严谨性必须经得住实际操作的检验。
学习贯彻党的“十七大”报告，要在加强规范性文件备案审查各项建设上下功夫。
我们要把党的“十七大”关于社会主义法治的指导思想、基本原则、政治方向、战略措施、关于坚定不移发展社会主义民主政治、关于法治建设要做到全面协调和统筹兼顾以及一系列具体的促进权利保障和权利发展等论述作为纲领。切实加强六项建设，推进六个转变，即切实加强全国备案审查“五级政府，四级监督”备案审查工作体制建设，进一步推进对规章和规范性文件在内的抽象行政行为进行全面监督的工作目标全面实现；切实加强全国备案审查队伍思想建设，进一步推进思想方式和执法理念的转变；切实加强作风和廉政建设，牢固树立“忠于法律、服务大局、审查为民”的理念，进一步推进执法作风和执法行为的转变，树立公正、文明、清廉的监督形象；切实加强业务建设，不断创新工作机制，建立和完善各项工作制度，进一步推进监督追求和评判标准的转变，实现法律效果与社会效果的有机统一；切实加强规范化和信息化建设，建全岗位规范，落实审查责任，进一步推进管理模式的转变，提高备案监管工作水平和队伍的监管能力；切实加强专业化建设，进一步推进队伍构成和知识结构的转变，提升队伍的业务素质。
（二）正视问题，完善体制，健全制度，改进工作，切实加强规范性文件制定和备案审查工作。
1、正视规范性文件制定中的主要问题
规范性文件在法治渐进的过程中和背景下对促进经济社会进步，加强行政管理起着不可否认的重要作用。但也必须看到，还存在着不少的问题。无论从国家、地方组织开展的清理工作来看，还是社会各界反映的情况来看都证明了这个问题。一些问题虽然得到了及时纠正，一些带共性的问题也得到解决，但有些问题反弹性很大。同志们应该正视这些问题。这些问题归纳起来主要是两个字“乱”、“滥”，主要表现：
一是主体比较混乱。其具体表现是，除了有权制定规范性文件的行政机关和法律、法规授权组织之外，企事业单位和社会团体也在随意制定有关行政管理的规范性文件，从而造成了依法不能容忍、谁都可以制定其他规范性文件的混乱局面。
二是程序缺乏规则。有的行政机关在制定规范性文件方面，不是遵循必要的程序规则，而是随意性很大，往往凭某位领导的一次即席发言甚至一句话，就匆匆起草一个规范性文件，期间并没有经过认真的调查研究，更没有在一定范围内经过相关部门的磋商讨论、听取相关人员的意见或者组织论证，便草率发文或者公布。
三是依据不够正当。有的行政机关制定规范性文件，不是从加强管理、服务人民的目的出发，以法律、法规、规章及党和国家的相关政策为依据；而是把本地区或者本部门、本行业的“需要”作为制定规范性文件的“依据”。实践证明，以这种“依据”制定的规范性文件，往往保护了局部利益甚至少数人的利益，而限制了人民群众的利益或者给公民、法人和其他组织附加了法外义务，影响甚至阻碍了法律、法规、规章及党和国家相关政策的执行。
四是内容违法较多。有的规范性文件所规定的内容，与法律、法规、规章等上位法或者上级规范性文件的规定不相符合甚至相抵触，从而使上位法和上级规范性文件在实施中发生变形；有的地方或部门为了保护地方利益和局部利益，通过制定规范性文件来炮制对付国家有关政策的“对策”，即所谓“上有政策，下有对策”；有的规范性文件设定了收费权甚至行政许可权、处罚权，并且规定了相应的法律责任条款，这是制定规范性文件方面存在的比较严重的违法问题；有的地方或部门通过制定规范性文件，使地方或部门内部程序“外部化”甚至“法律化”，从而给行政管理相对人增加了法外义务。
五是越权情况严重。这种越权，重要是指制定规范性文件的行政主体虽然合法，但规定了并不属于本行政机关事权范围内的事项，主要有四种情况：
（1）上下级行政机关之间的纵向越权；（2）同级行政机关之间的横向越权；（这种越权行为比较常见）（3）下级政府隶属工作部门与上级政府垂直管理工作部门之间相互越权；（4）上级政府隶属工作部门与下级政府之间相互越权；（其中上级政府隶属工作部门的越权行为比较常见，有的甚至非常严重）
从工作层面上看，主要表现为：监督还不到位。就目前情况来看，有些地方对规范性文件的监督基本上还停留在学者论文、领导讲话、一般号召和红头文件的层面；全国还有60%左右的市、县（区）还没有建立监督制度，还有80%左右的市、县（区）没有审查机构，体制、机制也不健全，更谈不上“监督到位”。因此大量规范性文件仍然逍遥自在地脱离监督而“体外循环”，从而损害了国家的法制统一的原则，影响了行政执法活动的合法有序进行。
综上所述，这些问题虽然是规范性文件制定中的问题，但也是备案审查工作必须针对的重点问题，只有正视问题，我们才能找到解决问题和加强备案审查工作的思路和办法。
（三）创新工作机制，加大规范性文件备案审查监管力度。
首先，建立和完善备案审查工作的各项制度。健全制度是创新工作机制的前提和保障。根据《纲要》的要求和同志们在工作实践中总结出的经验，应当围绕制文主体合法、程序明晰规范和提高报备率、报备及时率、规范率、审查率、合法率、纠错率等，在即有的规章基础上，各备案审查机构和各示范点建立和完善下到备案审查工作制度。《规范性文件制定程序规定》《规范性文件备案格式规定》《规范性文件报备规定》《规范性文件登记备案管理规定》《规范性文件受理通知和回执规定》《规范性文件审查及审查程序规定》《邀请专门部门协助审查和由专家、学者组成的专家组审查规定》《规范性文件征求意见、科学论证和问题协调办法》《规范性文件接受公民、法人和社会组织提请审查办法》《规范性文件审查程序规定》《规范性文件签发前法制审核办法》《规范性文件实施时限规定》《规范性文件公布规定》《规范性文件公众查阅规定》《规范性文件定期评审、定期清理规定》《规范性文件监管工作报告、统计和通报制度》《规范性文件审查承办人责任制规定》《规范性文件报备监管工作考评奖励规定》《规范性文件汇编公布规定》《规范性文件目录管理规定》《规范性文件业务培训规定》等。各示范点可以制发规范性文件备案登记通知书、备案审查处理单、法制审核通知书、责令修改废止通知书等文书格式。以保障规范性文件制定和备案审查，工作有依据，行为受约束，权责相一致、合法又有效。
第二，加强对规范性文件制定环节的指导，确保规范性文件的质量。提高规范性文件的质量，是规范性文件备案审查的核心价值，是创新规范性文件监督工作机制的必然要求。为了追求经济社会发展需要，合法有效实用高质量的规范性文件，各备案审查机构和各示范点在工作中建议把好如下环节和要素：一是严格遵守立法法、法规规章制定规定和《国家行政机关公文处理办法》等有关规定，规范性文件制定的主体、权限、程序、效力必须符合法律法规的规定；二是以规范性文件制定决策的构成要素，决策过程的一般规律为基本标准，严肃规范性文件制定决策管理。规范性文件制定决策的构成要素主要有五个方面：（1）规范性文件制定决策的主体，包括组织和个人，在规范性文件制定决策过程中具有决定性的作用；（2）规范性文件制定决策的对象，是行政管理之所需，而且必须属于行政管理所要调整的事物；（3）规范性文件制定决策的信息；（4）规范性文件制定决策的理论和方法；（5）规范性文件制定决策的结果，包括初步结果和最终结果。规范性文件制定决策过程的一般规律，主要也是五个方面：（1）问题的提出；（2）目标的确立；（3）制定方案的拟定和选择；（4）决策的审查和校正；（5）决策的实施和反馈；三是落实规范性文件的制定机制、充分认识规范性制定具有的结构整体性和动态有序性的特征。规范性文件的制定，是行政管理系统的一个子系统。所谓规范性文件的制定机制，是指规范性文件的构成要件、制定过程和各个环节相互联系、相互作用的运行结构。规范性文件的制定是一个从形成制定动机到制定完成并付诸实施的发展过程，这个过程一般要经过预测、规划、协调、决策、检验和反馈等环节；规范性文件的制定，它还是一个由体制、机制、原则、程序、技术等多种要素构成的有机整体和复杂结构。运行结构是否完善及其运作状况，直接关系到制定机制的优劣，决定着文件质量的高低；四是把握好规范性文件的制定技术。关于规范性文件的制定技术，总的要求可以用4句话、16个字来表述：“目的清晰，用语准确，措施具体，易于操作”。国务院办公厅《国家行政机关公文处理办法》从主体、程序、标准、规范、体例、范围和效力等各个方面，对规范性文件的制定作了全面规定，应该说这就是制定规范性文件的综合性技术标准和规范要求。此外，还必须注意六个问题：（1）少转发。制发规范性文件是从行政管理的实际需要出发，依据法律、法规、规章，制定具体规则的行为，是一种执行性、补充性的抽象行政行为。（2）勿“傍”法。无论从形式结构和内容结构上讲，还是从位阶效力上看，规范性文件与法律、法规、规章等法律文件都有着非常大的、甚至可以说是根本上的区别。但是，有很多机关，其中大量的是市级政府所属部门、县级政府及其所属部门和乡镇政府、街道办事处，“傍”法、“套”法之风盛行；这样，既不符合制定规范性文件的技术规范，又混淆了规范性文件与法的外在区别和内在区别，继而直接影响了规范性文件应有的作用的发挥，而且还增加了行政成本。（3）不设罚。规范性文件中不设处罚，既是严肃的法治原则问题，也是严谨的制定技术问题。《行政处罚法》第14条明确规定，“其他规范性文件不得设定行政处罚”。但在实践中不难发现，至今仍有相当一部分规范性文件虽然不直接创设行政处罚，却在引用法定罚则时大打擦边球、变相创设罚则，或者大玩文字游戏，有意扩大、减少法定处罚种类和处罚标准；如果行政相对人不提出行政复议或者上级机关不及时予以纠正，该文件就会堂而皇之地照样施行；其结果，不但践踏了国家的法制统一原则，也造成了规范性文件的制定者自己把自己送上“被告席”的尴尬局面。因此，必须要从规范性文件的制定源头上把住关口，切实做到规范性文件中无罚则。（4）定期限。国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确规定，对规范性文件必须及时进行清理。但过去清理规范性文件大多采取“大会战”的方式，清理效果向来都不理想；而且不少部门从维护自身利益出发，对规范性文件采用“实用主义”原则，无利则废、有利则留，有的甚至利用它来规避法律义务，损害行政相对人的合法权益。因此，为了从根本上解决规范性文件“有始无终”——只管发布、不管清理的问题，同时也使行政相对人明确知晓规范性文件的有效期限而对自己的行为建立相对稳定的心理预期，就必须建立规范性文件清理的法律制度和长效机制，及时废止已不适应经济社会和人的全面发展的规范性文件，使之退出行政管理依据范畴。为此，可以参考和借鉴国外有关法律规定“定期死亡”和“落日条款”的做法，参照《行政许可法》关于国务院的法规性文件和省级政府规章设定临时性行政许可的期限规定，实行规范性文件有效期限制度，对规范性文件规定明确的有效期。（5）篇幅短。规范性文件的特征、作用和法律地位，决定了它在行政管理上具有很强的针对性和时效性；因此，往往被作为一种“短、平、快”的行政手段，适用于一些需要在短时间内见到行政管理成效的事项。这就要求规范性文件必须内容简明、语言精练、议事集中、篇幅短小，也就是发一个文件解决一个问题而不要面面俱到。（6）用语准。语言是规范性文件制定目的的具体表现形式，它具有正确体现行政机关意志的功能。因此，规范性文件的语言必须明白具体、准确严谨、通俗易懂、简洁精练，要使用非常规范的语言；简而言之，在使用语言方面，制定规范性文件和制定法律的要求基本上是一样的，就是要尽量使用“法言法语”。
规范性文件制定后，必须通过公报、政府网站、新闻媒体等载体向社会公布，未经公布的规范性文件不得作为执法依据。
第三，以报备率及时率和规范率为标准，切实做好规范性文件报备工作。有件必备是备案审查工作的前提。针对目前还存在的“制而不备”等问题，建议各备案审查机构和各示范点要狠抓以下工作：
一是狠抓年度发文目录登记制度、报备督察制度、备案催报、补报通报制度、备案登记统计分析制度、文件备案受理通知和回执制度、报备承办人责任追究等制度的落实。
二是进一步完善备案程序，明细规范性文件的报备时限，备案报告，文件正式文本，电子文本，文件制定说明，主要依据摘录或文本，制定程序的相应证据等。
三是强化备案责任。要正确界定规范性文件的范围，避免把普通公文作为规范性文件进行备案，要明确专人负责报备工作，要做好经常性的督促检查。定期对报备的规范性文件目录或审查结果进行公布。有条件的地方可考虑利用现代科技手段建立完整的备案数据库，努力提高备案管理水平。
第四，把握备案审查规律，把工作的重心转移到审查上来，努力提高审查率合法率和纠错率。
对规范性文件实施备案审查是《纲要》赋予政府法制机构的一项重要职责，审查是备案审查的核心和落脚点。备案审查是“审查性”备案，而不是“告知性”备案。所谓“审查”是指对报送备案的规范性文件进行“合法性”审查，而不是“修改性”审查，更不是全新制定，它追求的是合法率和纠错率。因为无论从法理上讲还是从行政程序上看，凡报送备案的其他规范性文件，都是已经生效的行政文件；所以，只要没有大的原则问题，只要不与上位法或者上级机关的其他相关规定相抵触、相违背，就应当予以登记备案，而不要随意让下级机关对其已经生效、刚刚施行的行政文件立马进行修订。但从实践中看，有些备案机关变“审查”为“修改”，对下级机关报送备案的规范性文件逐字逐句进行推敲，或者将报备文件印发本级其他相关机关进行“再审查”、“再修改”，甚至对一些并无大的原则问题、也不与上位法或者上级机关的相关规定相抵触的报备文件，仅由于一些上下级之间理解不一致的规定，便要求下级机关立即进行修订，并将这种并不十分成熟的《审查意见》予以公布，对下级机关进行变相“通报”；这种做法即无必要、也不现实，还不符合相关行政程序规定，因此确实需要在实际工作中予以纠正。对规范性文件的审查，主要是合法性审查，同时兼顾适当性和对制定程序的审查。审查的基本内容主要是制文主体是否合法，文件内容是否有违反法律规定，文件执行主体是否超越法定职权，是否具有法定义务等。要坚持纠正制文主体违法、越权设定行政许可、行政收费，违法设定行政处罚和行政强制措施以及规范性文件存在的越权减免税，实行地区封锁和行业垄断，影响统一市场步伐。违反WTO协定和我国加入世贸组织承诺等问题。备案审查中发现规范性文件违法和明显不当的要坚决予以纠正，切实做到有错必纠，对指出问题拒不纠正的，该通报的通报，该撤职的予以撤职，该追究责任的要追究责任。
当前，规范性文件备案审查工作要认真贯彻落实中共中央办公厅国务院办公厅《关于预防和化解行政争议、健全行政争议解决机制的意见》要求，围绕政府中心工作，努力为促进经济发展，社会和谐进步服务。要通过备案审查解决文件中容易引起社会群体性矛盾和纠纷的问题，对涉及征用土地、房屋拆迁、社会保障（养老保险、医疗保险、工伤事故处理）等文件，要重点进行审查，防止出现激化矛盾和行政争议及大规模违法的事件，为政府领导分忧，为建设和谐社会服务。同时要密切关注国家宏观调控政策执行中有关文件的审查，如各级政府发布的有关治理整顿煤矿、限制开发资源、土地管理、城市改造、项目许可审批、治理乱收费等领域的文件。要结合实际，根据备案队伍力量，合理采用主动审查、被动审查等方式，高度重视公民提请审查，特别是人大常委会转来审查件的处理。坚持原则性与灵活性相结合，务求备案审查取得实效。要总结归纳审查工作经验，正确处理备案审查与制度建设的关系，通过备案审查不断完善制度，通过完善制度促进文件质量的提高。
三、进一步完善备案审查体制，加强对示范点工作的指导
建立“五级政府，四级监督”工作体制，实现对规章和规范性文件在内的抽象行政行为全面监督的工作目标，是国务院法制办根据国务院《纲要》规定确立的备案审查工作的方向和目标。目前，各省区市首先要把工作的重点放在推进市（州）县（市区）两级备案审查体制和工作机制建设上，力争再用两年的时间完备全国备案审查体制。各省区市要认真总结近年来加强政府法制建设的经验，在各级政府的领导下，据情作出建设计划，采取强劲的工作措施，全面完成备案审查体制建设任务，使全国形成“一级抓一级，上下贯通，全面督管”的规范性文件备案审查体制。
各省级政府法制机构要加强对本地区规范性文件备案审查示范点工作的领导，做好组织、协调、监督、指导和服务工作。要定期检查指导，及时发现问题，不断总结经验，充分交流推广。各省级政府法制机构要在抓示范点工作的基础上，按照示范点工作的各个环节，研究制定规范性文件备案审查示范点工作标准指标体系，促进示范点工作进一步规范化，为全面建设备案审查体制打造操作性和可比性强的样板。各省区市要建立工作报告制度及时整理上报示范点工作的有关材料，对示范点工作中的新做法、新经验以及发现的新问题，要及时报送情况。每年年底要对示范点的工作进行总结考评，总结考评情况也要及时向本级政府书面报告并抄送国务院法制办。
最后，我再强调一下规章规范性文件的清理工作。
关于规章的清理。今年3月以来，各有关地方按照国务院办公厅文件确定的原则和要求，组织开展了清理工作。有的地方对与法律、行政法规相抵触或者已被新的法律、行政法规、规章所代替的规章，已明令废止了一批；对适用期已过或者调整对象已消失，实际上已经失效的规章，已宣布失效了一批；对个别条款与法律、行政法规的规定不一致的规章，已开始予以修改。规章的清理工作要在今年11月底前完成，并向社会公布清理结果和现行有效的规章目录。希望各地要抓紧工作。
关于规范性文件的清理，各地区各部门要在这次清理行政法规、规章的基础上，组织开展对规范性文件进行全面清理工作。凡与法律、法规、规章和上级规范性文件相抵触的规范性文件，要明令废止，确保规范性文件的合法性。
同志们，加强规范性文件备案审查工作，意义深远，责任重大，我们一定要以党的“十七大”精神为指导，按照全面建设小康社会奋斗目标和坚定不移发展社会主义民主政治的新要求，在本级人民政府的领导下，努力开创备案审查工作新局面。
最后，我建议同志们以热烈的掌声再一次感谢海南省人民政府及法制办，感谢金海岸罗顿大酒店的全体员工，对会议的热情服务，大力支持。
谢谢大家。
| |
|
