国务院法制办公室政府法制协调司江凌副司长在第六次全国政府法制监督工作协作会议结束时的讲话

第六次全国政府法制监督工作协作会议是在全党全国人民认真学习胡锦涛总书记6月25日在中央党校的重要讲话，喜迎党的“十七大”胜利召开,隆重纪念党的十五大确立依法治国方略十周年和全国地方各级人民政府及其政府法制机构按照《国务院全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）的要求，大力推进依法行政，建设法治政府并取得明显成效以及正在认真贯彻落实“全国市县政府依法行政工作会议”精神的形势下召开的。会议总结了各地区贯彻落实《国务院全面推进依法行政实施纲要》，加强政府法制监督工作和《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》（以下简称“37号文件”）的情况和经验,研究了行政执法评议考核等工作中的问题和下一步工作；交流了促进依法行政，建设法治政府的理论研究成果；讨论了《关于健全和完善依法行政工作情况报告制度的意见（草稿）》《关于加强规范性文件制定和备案监督工作的若干意见（草稿）》；收集了各地区贯彻落实“全国市县政府依法行政工作会议”的情况。会期中，湖南省人民政府副秘书长石华清同志代表省政府领导到会致辞，看望了大家并介绍了湖南省经济社会和推进依法行政，建设法制政府的成就。同志们认为，这次会议安排紧凑、内容丰富，各地区交流的经验具有特色，理论研究成果具有针对性、实践性，这些经验及成果值得认真学习和借鉴。下面，我就这次会议的主要收获，一年来各地区贯彻落实《纲要》和加强政府法制监督工作的情况，下一步认真贯彻落实《纲要》和加强政府法制监督工作等问题讲一些意见和建议。

同志们认为，政府法制监督的渊源是政府层级监督体制，新的形势政府法制监督工作具有新的内涵。政府法制监督是各级人民政府及其行政部门依照法律规定，按照行政权属关系由上级政府对下级政府、同级政府对其所属工作部门在实体上和程序上执行法律、法规和规章的情况实施的监督活动。国务院《纲要》确立了建设法治政府的目标，明确了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施，是建设法治政府的纲领性文件。推进依法行政，建设法治政府需要健全监督约束机制，加强对各级行政机关贯彻实施情况的监督，有力保障《纲要》明确的目标、要求、任务的实现。为此，新时期政府法制监督工作的主要任务应该包括以下几个主要方面：一是跟踪了解各地区各部门贯彻落实《纲要》的情况，认真做好国办[2004]24号明确的“协调服务、督促指导、政策研究和情况交流”等工作；二是督促有关部门建立和完善科学的行政决策和行政监督制度和机制,加强对政府行政决策执行情况和行政行为的监督，确保依法行政、政令畅通;三是建立和完善备案审查体制及工作机制，加强法规规章备案审查工作，对县级以上地方人民政府和国务院有关部门规范性文件制定和备案监督工作进行指导；四是对政府行为共同规范的法律、法规实施情况以及行政执法中普遍性的问题进行调查研究并提出意见和建议；五是贯彻落实《行政处罚法》等法律和《纲要》，探索行政执法体制、改革行政执法方式、加强行政程序制度建设、完善行政执法部门内部监督制约机制、推行行政执法责任制、规范和监督行政执法的活动等；六是开展法规规章和规范性文件后评估活动和清理废止工作，确保法制统一；七是开展政府法制监督工作的宣传活动；八是完成各级人民政府交办的促进依法行政、建设法治政府的有关事项。同志们认为，近几年来，政府法制监督工作有长足的进步，但必须清醒地认识到，政府法制监督工作还存在一些诸如认识不到位、工作开展不平衡、制度建设滞后等问题。当前，既面临前所未有的发展机遇，也遇到一些深层次的矛盾和问题，随着我国经济发展、社会进步和民主政治建设的进程，政府法制监督工作的作用会愈来愈显示出它区别于其他监督的功能。同志们认为，各级政府法制机构的监督工作部门应当以科学发展观为指导，以构建和谐社会为目标，以贯彻落实《纲要》为主线，以保障法律法规规章的贯彻实施和行政机关依法行使法定职责、全面履行法定义务为重点，以强化对各级行政机关行政执法监督为切入点，积极拓宽监督视野，积极创新监督机制，开拓进取,为推进依法行政，建设法治政府做出新贡献。

为了认真贯彻落实《纲要》，北京、吉林、重庆等省市每年度主动向本级人大及其常委会报告贯彻落实《纲要》的情况和推进依法行政工作的专门事项，自觉接受权力机关的监督。甘肃省在贯彻落实国务院《纲要》中，紧紧抓住完善工作机制，强化监督力度，做好协调指导3个环节，面向基层全力推进依法行政。漯河市法制办在政府推进依法行政，建设法治政府的过程中，在监督政府决策实施，创新政府管理方式，强化制度规范等方面，做服务政府的好帮手，做提升效能的助推器，做履行职责的监督所。江苏、浙江、安徽等省及大连市以服务行政、民主行政、公开行政的理念为指导，规范了行政执法部门行政执法的重点环节，实施了刚柔相济的执法方式。辽宁省注重制度建设，注重实际运作，注重方法创新，同时，与梳理执法依据、规范行政自由裁量权、贯彻政府共同行为规范、推行行政执法责任制和其他监督活动等工作相结合，认真开展行政执法案卷评查工作，努力提高案卷评查质量。广东省采取普遍管理与监督专门化相结合，审查工作与发布制度相结合，普遍监督与重点审查相结合，事前指导与事后监督相结合，促备案与抓审查相结合，制度审查与社会力量监督相结合的方式加强规范性文件监督管理工作。山东省领导重视，深入调研，集思广益，加强沟通，出台政策，整体推动了全省城市管理相对集中处罚权工作，全省17个设区的市和91个县级城市全部开展了相对集中处罚权工作。目前，工作已向全省49个重点镇和中心镇延伸。黑龙江、湖北等省不断完善对有关政府共同行为规范的法律实施情况的监督制度建设，创新监督方式，加大对抽象行政行为和具体行政行为的监督，并取得了实实在在的成效。河北省把制度和机制创新作为加强政府法制监督的关键举措抓紧抓好，着眼“前”“后”结合、“官”“兵”结合、“专”“常”结合、“主”“辅”结合，不断完善政府法制监督工作机制。湖北在推进行政执法责任制过程中，依法界定执法职责，解决了“干什么”、“怎么干”、“干得不好怎么办”等问题，特别是在加强行政执法评议考核，强化执法责任追究等方面，加大了工作力度。江苏省推进行政执法责任制以来，相继制定了11个配套制度，夯实了工作基础。河南省、湖南省在开展行政执法评议考核工作中，贯彻落实内部评议与外部评议相结合的原则，精心制定工作方案，认真遴选公众代表，科学设计公众参与评议考核的内容、程序和方式，合理运用公众参与评议考核的结果。天津市从改革传统执法方式入手，认真贯彻《行政处罚法》“教育与处罚相结合”和依法行政的合理性原则，确立了“三步式”执法的方式，即对一般违法者，第一步先进行教育规范，第二步要求限期整改，第三步对于拒不改正和未达到整改要求的，依法进行处罚。“三步式”执法实施以来，促进了社会的和谐与稳定，促进了行政执法人员的执法水平和执法能力，受到社会各界的好评。北京、辽宁等省市及郑州、淄博等较大的市为规范行政处罚行为，建立了规范行政处罚自由裁量权制度，特别是郑州市政府在“三清理二规范”的基础上，将违法行为分为特别轻微、轻微、一般、严重和特别严重五个阶次，对每个阶次的违法行为都列举出了具体表现情形，并对每个阶次的违法行为在法定的罚款幅度内按照比例确定了不同的罚款基准，使罚款行政处罚的自由裁量权行为与法定从轻、减轻和不予处罚的规定有机衔接。

关于深化综合执法的体制改革问题。上海市法制办根据实践经验总结认为，综合执法分两个方面，一是跨部门的综合执法即在不同部门之间进行执法职能、职权、机关的整合以实现综合执法；二是部门内部的综合执法，即在同一主管部门内部的执法机构（含内设机构和下属机构）之间进行执法职能、职权、机关的整合以实现综合执法。具体推行方式包括委托式、法规授权式、相对集中处罚权式、职能转变式、机构归并式。上海市在这五个方面都做了一定的探索。上海市法制办认为，综合执法实际上是计划经济下形成的行政管理体制与市场经济的社会现实相碰撞的产物。要从根本上解决问题，主要通过机构改革方式来实现。在机构改革难以一蹴而就、一步到位的情况下，从行政执法体制着手，将推行综合执法体制作为一种过渡性措施和阶段性目标，具有特别重要的意义与价值。综合执法是未来一段时间内，行政执法体制改革的主要任务，是进一步推进行政管理体制改革的突破口。上海市法制办认为，确定综合执法的范围应当选择综合执法的具体领域，选择下列标准：一是执法职能相近、性质类同。实际执法中容易发生职责交叉造成执法打架、多重多头执法的领域；二是执法对象与执法的区域空间相同或相近，实际执法中容易产生多支执法队伍重复执法、执法扰民、执法推诿现象的领域；三是执法任务、程序和方式相同或相类似，由一支执法队伍运用同一技能、设备即可以胜任的执法领域；四是同一部门有多支执法队伍在同一执法领域从事执法活动，或者有多支执法队伍分别在不同领域从事执法活动。根据工作实践，在选择综合执法具体方式上，可选择全面推行机构归并式综合执法、继续扩大相对集中处罚权范围、争取地方人大授权开展综合执法、探索相对集中许可权试点工作、慎重开展职能调整式综合执法、必要时使用委托式综合执法等方式。

关于法治政府评估指标问题。张国钧等同志认为，建设法治政府不仅是一个目标，也是一个动态发展过程，不仅要有量的增长，还要有质的提高，最终实现由量变到质变的转变，法治政府评估指标实质上是对法治政府建设进程的判断和定位，属于方法论范畴。根据《纲要》的要求，实现法治政府的目标，不应是一个孤立的目标，而是兼顾经济、社会、环境等各领域共同的、可持续性发展的目标。法治政府不是单纯的“法治政府”，而是同时实现社会细化、经济富裕、现代化事业发达的法治政府。构建法治政府评估指标体系的具体要求是，按照国务院《纲要》的要求，通过对法治政府精神实质的把握，深入剖析法治政府的内在要求，通过层层分解，细化和量化，把法治政府概括为多个可以测评的指标。构建法治政府评估指标体系应当遵循中央统一领导与地方分步推进相结合，系统性与典型性相结合，依法评估与增强可操作性相结合的原则。构建法治政府评估指标体系宜采用两级指标，外加一个衔接指标的“2+1”模式。两级指标是指具体选取依法行政决策、依法实施行政管理和推进管理创新、依法实行执法信息公开、依法制发规章和规范性文件、依法履行行政复议和行政诉讼、依法加强行政监督和加强依法行政保障措施等七个具体代表性的事项作为一级指标，每一个一级指标又细化为若干个二级指标；一个衔接指标是指在两级指标体系外，还应设立一个与经济社会和社会发展诸项指标相相衔接的指标，以构成完整的法治政府评估指标体系。建设法治政府赘标制度，建议拟定“两步走”、“四结合”的制度设计方案。

关于依法行政考核制度建设问题。云南省法制办认为，依法行政考核指标体系应区分省、市、县三级建构，考评体系构成的基本内容包括：组织领导、转变政府职能、制度建设、依法决策、行政执法行为、行政救济、行政监督、保障措施等八个部分。省级考评等级标准包括优秀（指标累计得分95分以上）、良好（指标累计得分80-95分）、合格（指标累计得分70-80分）、不合格（指标累计得分70分以下）四个部分。市县两级考评等级标准根据情况适当向下调整。具体的考核评价程序可以分为制定考评计划、建立考评组织收集考评信息、选择考评方法、确定合理的计分方法、确定考评结果、公布考评结果及应用七个部分。

关于行政执法评议考核制度建设问题。河南省法制办认为，目前，对行政执法评议考核应当借鉴控制论“输入－输出－反馈”的基本原理，注重信息的双向传输过程，建立行政执法考评制度。行政执法应当避免开环控制模式，适当引入正反馈机制，并更多引入负反馈机制。同时，需要借鉴控制论“黑箱－灰箱－白箱”的基本方法，完善评议考核的基本方法。根据控制论原理，行政执法主体的执法活动不能打开，决定行政执法责任考评应当采用黑箱方法。行政执法考评是一个从黑箱到灰箱再到白箱的认识过程。运用黑箱方法处理行政执法主体的执法问题，重要的是坚持整体思维方法，即整体观测、整体考察。河南省在考评中考虑到控制论方法的不足和行政相对人评议的长处，引入了第三方评议机制。2006年，河南省法制办借鉴控制论的上述原理，建立了评议考核机制，进行了评议考核实践。

关于行政执法协调机制问题。北京市法制办认为，建立行政执法协调机制应当遵循整体性原则、统筹兼顾原则、目标效能原则。基本框架设计核心是解决行政执法协调网络化问题。实现行政执法协调的网络化主要应当明确行政执法协调的主体和形式。有两种协调机制的模式可供选择：第一种是微调的模式，第二种模式是相对集中的模式。行政执法协调的内容包括执法主体与管辖的争议、不同执法行为之间的衔接、不同执法部门之间的配合、执法依据的确认与解释等四个方面。行政执法协调的程序规范，按照不同的协调主体，具体应当建立自行协调程序、专项协调程序、综合协调程序。行政执法协调的制度保障应当包括建立并落实有关协调工作规则、通过立法，实现行政执法协调机制运行的法制化。

关于建立行政执法奖励制度问题。贵州省法制办认为，行政执法奖励制度是行政执法责任制度体系的基本组成部分，是行政执法评议考核的法律后果之一，是对行政执法责任的落实，是对社会正义的肯定，是对依法行政的激励、引导。建立行政执法奖励制度是有坚实的法律基础的。法律制度的理性与自然人个体差异之间的矛盾要求公权力机关对法律正义予以肯定，要求有以理性的方式和手段执行理性的法律的官员，要求树立社会楷模，维护绝大多数社会成员主张的实体正义，弘扬法律理想。法治社会倡导的是社会正义，根本上讲是对社会生产力的解放，法治建设进程，要求张扬社会成员个性，限制官员的个性，同时，在法治社会的前提下，官员的自控，行政权力受到全方位的监督与制约，是给社会成员最大的自由。因此，法律一旦确立，法律的精神应当根本予以贯彻，守法的官员应当受到奖励，得到公权力机关的高度肯定。建立行政执法奖励制度就是为了，提升行政执法奖励的法律地位和行政执法工作的严肃性，发挥典型对社会的示范效应，激励行政执法人员学法、敬法、守法、用法的自觉性，提高行政执法水平。

（一）贯彻落实《纲要》和加强政府法制监督工作制度进一步健全。为了保障《纲要》得到有效贯彻实施，陕西省在全国第一个制定颁布了《陕西省依法行政监督规定》，《规定》明确了监督主体、职责、方式和程序，将组织领导、行政决策、规范性文件管理、行政执法责任制、依法履行职责、政府信息公开、宣传培训等都作为监督的内容，为推进陕西省的依法行政，建设法治政府，提供了制度保障。贵州省颁布了全国第一个行政执法奖励办法，极大的激励了行政执法部门及其行政执法人员正确行使法定职责和全面履行法定义务的热情。河北、安徽、徐州、南京等省及较大的市修订了行政执法监督条例，江苏、山西、陕西、昆明、乌鲁木齐等六省及较大的市制定了行政执法责任制办法，邯郸、南京等市制定了依法行政考核办法，北京、河南、江苏、广东、哈尔滨、青岛、洛阳等省市及较大的市制定了行政执法评议考核办法，江西、上海、安徽、山东、广西等省区市制定了行政执法责任制追究办法，北京、郑州、淄博等市及较大的市制定了规范行政处罚自由裁量权的制度，山西、河北、湖南、苏州、厦门等省及较大的市修订了行政执法监督检查及行政执法证件管理办法，黑龙江、江西、山东、吉林、重庆、南昌、南宁等省市及较大的市制定了行政许可、听证、监督、检查规定，天津、无锡等市及较大的市制定了城市管理相对集中处罚权办法，山西、河北、上海、贵州、南昌等省市及较大的市制定和修订了安全生产违法行为备案、行政处罚管理制度，北京、江苏等省市制定了行政处罚案卷评查办法，北京、天津、江苏等省市制定了行政执法人员资格管理办法，北京市还制定了行政执法协调若干规定和关于加强法律法规规章实施问题的若干规定。洛阳等地还制定实施了行政执法违法事项报告制度，行政执法未果事项周报制度等，鞍山、本溪等市制定了市政府重大决策合法性论证程序规定等制度。

（二）行政执法体制改革得到有力推进。到2006年底，除经国务院批准的82个开展相对集中行政处罚权工作的城市外，有190个市级政府和804个县级政府在城市管理等领域开展了相对集中处罚权工作，183个市级政府和830个县级政府开展了综合行政执法试点工作；相对集中处罚和综合执法的领域从最初的城市管理逐步扩展到文化、旅游、矿山安全、农业、林业、水利等领域，使分散的执法力量得到整合，并在一定程度上基本解决了多头执法、相互扯皮的现象。全国各地区积极探索适应社会主义市场经济要求的行政管理方式。目前，地方各级政府和国务院有关部门共建立了2100多个综合式政府服务中心，采取“一个窗口对外”、“一站式办公”等方式，简化了办事程序，方便了人民群众。一些地区和部门，对取消许可后能够通过市场解决的服务事项，采取招标投标等方式运作，减少了权钱交易等腐败现象的发生；一些部门强化全程监督管理，采取事前定标准、事中重指导、事后严督查的方式，提高了行政管理效率，降低了管理成本。上海、天津、深圳、武汉等市及较大的市对行政审批过程进行了全程电子监控，提高了行政效率。重庆市根据《纲要》等规定，开展了基层政府职能配置与转型改革。针对基层政府在新形势下面临的种种矛盾、困难和问题，从改革基层政府的职能配置和创新体制机制入手，全面清理和规范乡镇政府执法监管和公共服务职能，制定出台了《重庆市人民政府改革乡镇执法监管强化公共服务试点的决定》，将改革定位于对乡镇政府实行有限赋权的模式，从总体上确立了乡镇政府“执法监管”和“公共服务”两大主体职能。这项改革是重庆市改革现行行政管理体制的重大探索，有力促进了建立法治、服务、责任、效能政府的进程，提升了乡镇执法监管的地位。重庆市政府今年4月颁布了《党政机关与社会团体政社分离改革工作的实施方案》，全市2700个社团正在经历“去行政化”的角色转变，到今年的12月1日，2700个社团将与党政机关在利益、人员、办公场所、资产、职能等方面实现一次性分离。

（三）政府行政决策的监督机制逐步完善。各地区为了保障政府行政决策的有效贯彻实施，根据《纲要》的要求，建立了保障公众参与、专家咨询决策机制实施的制度，完善了重大决策的规程和程序，实行了公示、听证、评估、吸收采纳公众意见、调查研究、审查、纠错等制度，有效的防止了行政决策中擅权、专断、滥用职权的现象。有的地方还制定了行政决策责任追究制度，对超越法定职权违反法定程序的决策行为、对因决策失误给国家利益、社会公共利益和公民合法权益造成严重损害的，对行政首长给予了问责和追究了有关责任人员的政纪责任。如：哈尔滨市涉及重大政案、重大项目等全局性的问题均实行“课题制”的形式，由分管领导带队调研，进行专家论证，听取研究意见，凡涉及群众利益或社会问题的决策等，坚持做到内容、程序、结果“三公开”。

（四）规范性文件监督管理体制初步形成，文件合法性、有效性逐步提高。地方四级政府、三级监督的备案审查制度初步形成，监督力度不断加强。2006年到2007年上半年，31个省级政府共收到市级政府和省政府部门备案的规范性文件 13443件，经审查发现问题并予以纠正的750件；2006年，全国市县级政府共收到备案的规范性文件50632件，经审查发现问题并予以纠正的1070件，在此同时，一些地区法制机构还建立了公文法律审核制度，对政府或以政府办公机构制发的各类公文进行合法性审核。如洛阳市法制办一年多共审核办理各类公文300余件，提出书面法律意见1000余条，其中删除性意见261条，修改性意见768条，为此，维护了社会主义法制统一和政令畅通。

（五）积极推行行政执法责任制，规范和监督行政执法活动。全国县级以上地方人民政府及其行政执法部门依法界定执法职责工作取得初步成效，基本厘清了行政执法部门的“权力清单”，并向社会公布。全国县级以上地方人民政府及其行政执法部门以评议考核为抓手推行行政执法责任制，河南等28个省区市建立和完善了评议考核制度和机制，北京等12个省区市开展了案卷评查工作，内蒙古等6个省区市组织了评选先进执法单位和优秀执法人员的活动。全国县级以上地方人民政府及其行政执法部门不断完善落实行政执法责任的机制，建立了行政执法责任追究制度，认真开展了责任追究工作。全国省区市有80％的地方完成了本区域内行政执法人员的培训、资格审核、换证等工作。重庆市2006年取消了2348名行政执法人员资格，邯郸市清出了不合格执法人员2500余人。在此同时，有25个省区市相继建立了行政行为目录引导制度，行政处罚自由裁量权基准制度。

（六）清理法规规章和规范性文件工作有序有效进行。2007年，全国各级行政机关继续开展了清理、限制非公有制企业发展规定的工作，通过工作共审核法规规章规范性文件及其他文件164，9759件，已修改1039件，已废止4184件，拟修改326件，拟废止865件。2007年2月25日，国务院办公厅下发《关于开展行政法规、公众清理工作的通知》，要求对现行行政法规、规章进行一次全面清理。《通知》下发后，各地区、各部门高度重视，按照康泰同志“讲责任、集众智、精修改”的重要指示，加强领导，精心组织、周密安排，通过召开专家论证会、执法一线人员和管理相对人座谈会，运用报刊、网络等手段，充分听取各方面的意见认真开展清理工作。在行政法规清理方面：截止到9月底，全国31个省、自治区、直辖市和49个较大的市，66个国务院部门向国务院法制办报送了行政法规清理意见和建议。省、自治区、直辖市和较大的市共提出行政法规废止、失效和修改建议6615条，涉及行政法规581件，占现行行政法规总数655件的88.7％。国务院部门共提出行政法规废止、失效和修改意见和建议1122条，涉及行政法规390件，占全部655件现行行政法规的59.5％。国务院法制办还收到社会各界对行政法规的清理建议1138条，其中邮件1010条、信函128条，涉及行政法规182件，占655件现行行政法规的27.8％。国务院法制办还将655件现行行政法规分送24位专家审查，24位专家共对405件行政法规提出了135万字的废止、失效或修改的清理建议，占行政法规总数的62％。目前国务院法制办正在对现行行政法规和各方面的清理意见和建议进行研究。对于严重与上位法相冲突，直接阻碍经济社会发展和技术进步的有关规定，以及与人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题的相关规定，将尽快提出废止或者修改意见，报国务院决定。

在规章清理方面，多数地区和部门在对行政法规提出清理建议的同时，也开展了规章清理工作。也有一些地区采取“同时部署，分步展开”的方式，先对现行行政法规提出清理建议，而后再对规章进行全面清理。据了解，目前各地区、各部门的规章清理工作已取得实质性进展。宁波市政府于5月24日明令废止了因法律依据被废止或者已被新的上位法替代、与行政许可法相抵触的《宁波市企业法人登记管理办法》等8件政府规章。湖南省法制办已初步清理出需要废止、宣布失效和进行修改的省政府规章目录，建议废止省政府规章9件、建议宣布失效省政府规章4件、建议修改省政府规章4 3件，合计5 5件。江苏省法制办经过初步审核，拟定宣布废止省政府规章1 2件，宣布失效省政府规章2件，修改省政府规章2 2件；拟定宣布废止省政府规章6件，宣布失效省政府规章2件，拟定修改省政府规章32件，保留58件。

（七）政务公开工作机制和社会监督机制日趋健全。全国85％以上的县级和83％的地市级行政机关建立了政务公开制度，实行了政务公开。国务院有55个部门及直属单位建立了政务公开领导小组及其办事机构，36个部门和单位建立了政务公开制度。全国县级以上人民政府法制监督机构积极配合监察等部门，以人民群众关心的事项和容易滋生腐败的领域，作为政务公开的重点，加大对“人、财、物、事”四权和关键部门、关键部位、关键环节的公开力度，编制了政务公开目录，并充分利用电子政务系统和报刊、广播、电视等媒体向社会公开行政职责和工作程序等政务信息。各级政府全面推行了新闻发言人、新闻发布会制度；有关行政执法部门建立了网上政务信息发布平台，将行政审批程序、方式，各个审批环节的标准、条件、时限和相应的责任及时向社会公布，在工程建设、土地出让、产权交易、医药购销、政府采购、资源开发与利用等方面，强化了资质审查的公开和程序监管。各级政府及有关职能部门进一步完善了工程项目招投标制度，全面落实经营性土地和工业用地招标拍卖挂牌出让制度，实行划拨和协议出让土地公示制度，加强了对交易的全过程监督。通过政务公开，自觉接受社会的监督，防止了权力“寻租”和暗箱操作，提高了社会对政府行为的“预期”，改善了经济社会发展环境。

（八）调查研究和督促检查工作进一步加强。为推进市县政府依法行政，建设法治政府，河北、江苏等省区市建立了依法行政示范点制度，并采取现场会或者经验交流会等形式总结经验、查找问题、增添措施，以点促面，推动全局工作。为推进依法行政以及有效地推行行政执法责任制，我们建立了地方和国务院有关部门重点联系单位工作座谈会议机制，开展工作。一年来，分别组织召开了3次会议，研究和督促检查了相关工作。2006年到2007年，国务院法制办配合国务院办公厅、文化部、人事部、海关总署、国家质检总局等部门先后对北京、上海、山东、江苏、河南、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广东、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、西藏等省区市和公安部、国家税务总局、国家质检总局、海关总署等国务院有关部门推行行政执法责任制的情况进行了调查研究和督促检查，并组织了中央新闻媒体，对有关地方和国务院有关部门的工作情况进行了深度宣传报道，取得了良好的社会效果。

胡锦涛总书记6月25日在中央党校的重要讲话中强调，“面对新形势、新任务，要坚持以邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，继续解放思想，坚持改革开放，推动科学发展，促进社会和谐，坚定不移走中国特色社会主义伟大道路”。胡锦涛总书记在重要讲话中，还全面深刻的阐述了社会主义法治建设问题，他指出，要“全面落实依法治国基本方略，弘扬法治精神，维护社会公平正义”。胡锦涛总书记的重要讲话内涵丰富、思想深刻，是新时期２９年来我们党治国理政实践经验的科学总结，是坚定不移地走中国特色社会主义伟大道路的政治宣言，是一篇反映我们党对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律认识和把握水平的马克思主义重要文献。胡锦涛总书记关于弘扬法治精神的论述是他2005年提出“树立社会主义法治理念”之后，在法治建设上的又一次重要论述。社会主义法治理念强调依法治国，执法为民，公平正义，党的领导等，是建设社会主义法治的方向和基本原则。正确理解与把握弘扬法治精神的基本内涵，具有非常重要的意义。什么是法治精神？有专家论述说，根据法治的本质和法治精神的基本特征和内在属性，法治精神就是“良法善治”。现代法治精神所倡导的共同价值，包括正义、公平、民主、自由、人权、秩序、和谐、安全等等，这些不仅是评价法律是否为“良法”的重要尺度，也是创制良法的价值追求，更是实现“良法善治”的伦理导向。也有专家认为，在科学发展观的理论体系中，“法治精神”是一个融善治精神、民主精神、人文精神、公正精神、理性精神、和谐精神等为一体的科学命题。它是全面实施依法治国方略，维护社会公平正义，促进社会和谐的重要战略思想和法治的普适精神。“社会主义法治理念”与“法治精神”是两个内容相互衔接的科学命题。

作为政府法制监督工作者，学习领会胡总书记6·25重要讲话，树立社会主义法治理念，弘扬法治精神，应当同学习邓小平理论和“三个代表”重要思想结合起来，既要从整体上把握重要讲话的基本精神，又要悉心领会“关于‘一个始终不渝’和‘四个坚定不移’”；“关于中国特色社会主义是当代中国发展进步的旗帜、是全党全国各族人民团结奋斗的旗帜”；“关于改革开放是我们党在新的时代条件下带领人民进行的一场新的伟大革命”；“关于牢记社会主义初级阶段基本国情”；“关于深入贯彻落实科学发展观”；“关于中国特色社会主义事业总体布局”；“关于全面加强和改进党的建设”；“关于全面加强和改进党的建设”的重要思想观点，始终坚持党在社会主义初级阶段的基本路线不动摇，坚定走中国特色社会主义道路，加强党对政府法制监督工作领导，坚持围绕中心、服务大局，始终保持改革创新、奋发有为的精神状态，努力为推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全面发展服务。

作为政府法制监督工作者，学习领会胡总书记6·25重要讲话，树立社会主义法治理念，弘扬法治精神，应当以社会主义法治理念为“魂”，崇尚以人为本，尊重保障人权，实现人的自由全面发展的民本精神；崇尚正义公平，实现自由博爱，平等相待，和睦相处，共同富裕的社会正义精神；崇尚民主法治，坚持人民主权、宪法法律至上、依法执政、民主立法、依法行政、公正司法等原则，规范制约公权力的依法治国精神；崇尚和谐发展，实现法律（法治）与自然相和谐、与社会相和谐、法律（法治）自身相和谐的和谐精神；崇尚社会主义政治文明，实现“党的领导、人民当家作主与依法治国”三者在制度上、程序上有机统一的宪政精神。在今后的工作中，应当抵制缺少政治鉴别力，片面崇尚西方的法律思想和法律制度，把建立在资本主义本质基础上的法律思想、法律制度，当作“创新”、“思想解放”，不考虑中国国情和简单套用西方的一些“法律术语”，造成执法思想和执法活动混乱的行为；应当摒弃极端个人主义、无政府主义、拜金主义和各种“左”的以及封建残余的不良思想；坚决与利用西方法律理论作武器，打着依法治国的幌子否定党对法治工作的领导，打着司法改革的旗号否定社会主义制度，利用个案炒作诋毁执法机关和执法队伍形象，企图制造混乱和影响的各种行为作斗争。

作为政府法制监督工作者，学习领会胡总书记6·25重要讲话，树立社会主义法治理念，弘扬法治精神，应当与加强政府法治监督工作实践有机结合起来，以全面落实科学发展观为统领，以促进依法行政，建设法治政府，推进和谐社会建设为目标，以贯彻《纲要》为主线，切实在保障法律法规和政府的决策得到全面正确实施，推进行政执法体制和执法方式改革，规范和完善政府法制监督制度和机制，加强对规范政府共同行为的法律法规实施情况的研究，进一步做好法规规章备案审查和清理工作，加快推进基层政府依法行政，正确运用法律手段解决新形势下的人民内部矛盾，加强政府法制监督宣传工作和理论研究等方面下功夫。同时，要以增强干部贯彻科学发展观的自觉性和责任心为核心，以提高干部的政治、业务素质和理论思维能力、战略思维能力、协调和处理复杂问题的能力、创新能力为重点，在继续保持和发扬求真务实、言行一致、严谨细致、团结协作和艰苦奋斗的优良作风的基础上，进一步加强政府法制监督队伍建设。

1.进一步健全和完善政府法制监督工作制度。制度是一切工作的基础。建议各地区要象陕西省那样，建立和完善依法行政监督制度，保障依法行政和建设法治政府的目标落实。建议各地区要象江苏、云南等省区市那样研究和制定依法行政考核办法，把依法行政工作同本地区经济社会发展目标结合起来，同部署、同考评、同奖惩。建议各地区建立依法行政统计制度，定期对依法决策、政府立法和规范性文件制定、行政执法、行政执法监督、行政复议、行政应诉、政府法制机构建设等情况进行统计、分析、评估，及时掌握本地区依法行政进展情况，查找存在的突出问题和薄弱环节，并采取措施加以解决。建议各地区要进一步完善依法行政工作报告制度，坚持每年向同级人大及其常委会和上一级人民政府报告推进依法行政工作的情况，自觉接受人大和上级政府的监督。各地区要按照“全国市县政府依法行政工作会议”的要求，对推进市、县、乡镇政府依法行政做出部署，提出具体要求，并加强督促检查，抓好落实，切实提高市、县、乡镇政府依法行政的能力和水平。

2.进一步完善行政决策监督机制，加强对行政决策执行情况的监督。建议各地区要完善对涉及人民群众切身利益密切相关的重大事项在决策前，除依法应当保密的，认真听取公众意见、进行专家咨询论证、实行社会公示和法制机构合法性审查及将公众意见的吸收和采纳情况向社会反馈的机制，保障决策过程置于社会监督之下。建议建立行政决策程序、责任机制，预防行政决策中擅权、专断和滥用职权的现象，保障民主决策、依法决策、科学决策。建议建立有效的纠错机制，通过民意测验、抽样调查、跟踪反馈、评估审查等方法，及时发现并纠正政策制定和执行过程中存在的问题，最大限度地减少决策失误造成的损失。建议建立行政决策责任追究机制，对超越法定权限、违反法定程序的决策行为，坚决制止和纠正；对因决策失误给国家利益、社会公共利益和公民合法权益造成严重损害的，依法严肃追究决策者的责任。

制定规范性文件，应当遵循相关法律确定的原则，符合宪法、法律、行政法规、规章和其他上位规范性文件的规定，体现改革精神，体现精简、统一、效能原则；有规章制定权的行政机关，不得以制定规范性文件的形式增加公民、法人和其他组织的义务，影响公民、法人和其他组织的合法权益；法律、法规、规章已经明确规定的内容，规范性文件原则上不作重复规定。涉及县级以上地方人民政府两个以上部门职权范围的事项，政府制定规章或者规范性文件条件尚不成熟的，政府有关部门应当联合制定规范性文件，有关部门单独制定的规范性文件无效；规范性文件由制定机关组织起草；规范性文件制定机关可以确定由其一个或者几个工作机构具体负责起草工作。起草规范性文件可以邀请有关专家、组织参加，也可以委托有关专家、组织起草。起草规范性文件应当深入调查研究，总结实践经验，采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等形式广泛听取有关机关、组织或者公民的意见。起草的规范性文件直接影响公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当征求社会各界的意见；起草单位也可以组织听证会，并认真研究听证会反映的各种意见，在报送审查时说明处理情况及其理由。起草单位应当将规范性文件送审稿及其说明等有关材料按规定报送审查；规范性文件送审稿由法制机构或者制定机关指定的工作机构负责对其是否符合制定规范性文件的基本原则、法定权限、法定程序、技术要求等进行统一审查，形成规范性文件草案和草案的说明，提请制定机关审议；规范性文件应当经制定机关办公会议或者常务会议决定。规范性文件由制定机关首长签署命令或者通告、公告予以公布。规范性文件应当自公布之日起30日后施行；但是，公布后不立即施行将有碍规范性文件施行的，可以自公布之日起施行。规范性文件制定机关可以根据具体情况设定规范性文件的施行时限。

规范性文件应当由法制机构或者制定机关指定的工作机构依照有关规定向监督机关报送备案；县级以上地方各级人民政府的法制机构（以下简称备案审查机构）依照有关规定负责本级政府的规范性文件备案工作，履行备案审查监督职责；报送规范性文件备案，应当提交备案报告、规范性文件文本和说明，并符合规定的格式和数量要求；备案审查机构对于符合法定权限、法定程序和报备要求的规范性文件予以备案登记；对于不符合法定权限、法定程序的规范性文件不予备案登记，并通知制定机关；对于符合法定权限、法定程序但是不符合报备要求的规范性文件，可以暂缓办理备案登记，通知制定机关补充或者重新报送备案符合要求后予以备案登记；备案审查机构应当及时受理国家机关、社会团体、企业事业组织、公民就本级政府所属部门和下一级人民政府制定的规范性文件提出的审查建议，研究并提出处理意见，按照规定的程序处理。对于不属于本级政府监督范畴的规范性文件提出的审查建议，应当按照有关规定及时转送有权机关研究处理；备案审查机构发现有超越权限，违反法律、法规、规章或者其他上位规范性文件的规定，违背法定程序等规定的规范性文件，应当建议制定机关在规定的时限内自行纠正，或者提出处理意见报本级政府决定。规范性文件之间对同一事项的规定不一致的，由备案审查机构进行协调，经协调不能取得一致意见的，由备案审查机构提出处理意见报本级人民政府决定。备案审查机构在工作中发现规范性文件所依据的地方性法规、规章或者其他上位规范性文件同法律、行政法规相抵触的，应当按照有关规定提请有关机关研究处理；备案审查机构对属于无效的规范性文件不予备案，并通知制定机关。规范性文件制定机关应当于每年1月底前将上一年度制定的规范性文件目录报备案审查机构；

4、认真研究相对集中行政处罚权、行政许可权工作中新情况、新问题，切实做好相关工作。《行政处罚法》确立的相对集中行政处罚权制度，是对现行行政执法体制的重大改革。它突破了长期以来形成的以行政管理事务的性质为依据建立行政执法体制的思路，探索建立了以行政执法权的性质为依据的行政执法体制。党中央、国务院对贯彻落实这一制度十分重视，多次下发文件作出具体部署。应该说，相对集中行政处罚权工作已经对深化行政执法体制改革、加强行政执法队伍建设、改进行政执法状况、提高依法行政水平，起到了积极的作用。但在实践中，以下问题还应高度重视，加强研究。（1）关于部门行政处罚权的集中行使问题。近几年来，一些部门根据工作需要，在对所属内设机构职能进行调整的过程中，成立新的执法机构(执法队、执法大队或综合执法队)行使本部门所有的行政处罚。显然，这不是行政处罚法意义上的相对集中处罚权，更不是综合执法。不过这种作法为各部门通过调整和科学配置内设机构、整合执法力量以提高执法的质量和效率，提供了一条很好的方法和经验。（2）关于相对集中行政处罚权机关的设置问题。目前各地城市管理领域相对集中行政处罚权的实践，几乎都是在整合原城市管理方面机构和队伍的基础上，设立城市管理行政执法部门。应该说这是符合《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》关于集中行使行政处罚权机关设置要求的。但从行政处罚法的规定来看，则并不限于此种模式，或者说也许更趋向另外的模式，即在原行政机关或原行政机关总量不变的基础上，对行政处罚权在各个行政机关之间进行重新配置，而不新增设行政机关。各地完全可以在实际工作中通过这种模式实施相对集中行政处罚权，理顺一个报批一个，实施一个，不贪大求全。（3）关于相对集中行政处罚权的领域和范围问题。《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发[2002]87号)已明确作出了规定。实践中，各地在确定相对集中行政处罚权范围和领域的决策过程中，还存在调查研究、科学论证不够，有的没有认真贯彻落实法律、法规、规章的规定，有的出现了新的职责不清等。各地区应该考虑，在管理多个行政处罚实施主体的部门推广相对集中处罚权和在县级政府领域开展相对集中处罚权的试点工作。通过对管理多个行政处罚实施主体的部门处罚权相对集中，实现部门所属机构和人员的整合与优化配置，减少部门内耗，从而提高部门行政执法的质量和效率。应支持和鼓励县级政府将涉及职责交叉部门的行政处罚权重新配置与政府机构的重新设置和职能调整有机地结合起来。使相对集中行政处罚权制度真正得到贯彻落实。

5.进一步加大工作力度，切实做好法规规章规范性文件的清理工作。及时清理行政法规、规章和规范性文件，是维护法制统一、政令畅通的重要举措。也是加强政府法制监督工作的一项重要内容。目前，各地区在征求和汇集各地区、各部门、社会各界、专家学者清理意见的基础上，按照国务院关于法规规章清理通知的要求，落实审查责任制，对规章及规范性文件提出清理意见。待清理意见统一后要及时报政府决定，并向社会公布。政府作出决定后，要及时总结清理工作，并于11月30日前向国务院报告规章规范性文件清理工作总结报告。法规规章清理工作应当是一个常态工作，是立法工作的一项重要内容。各地区要积极探索规章规范性文件立、改、废有机结合的机制。规章和规范性文件实施一段时间后，制定机关和实施机关要对其实施情况进行评估，根据评估结果，该修改的要及时修改，该废止的要及时废止。

（1）以落实执法责任为目的，认真解决“做什么”的问题。各地区在保证执法责任的落实，结束依法界定执法职责工作的基础上，要高度重视相关制度建设。我们建议各地区要建立和完善规章定期清理、梳理制度，严肃行政执法部门及其行政执法人员“执什么法”；建议建立和完善行政执法主体及行政执法人员资格管理制度，保障合法的执法主体和适格的执法人员依法行政；建议建立和完善行政执法目录引导制度，提高行政执法效率；建议建立和完善行政处罚、行政许可、行政强制等行政自由裁量权基准制度，防止滥用行政自由裁量权；建议建立和完善行政执法协调制度，解决法律规范中或者执法过程中出现的权力职责不清、职责交叉、重复执法等问题；建议建立和完善行政执法公示制度，将行政执法主体、依据、职责、权限及标准、程序、责任和需要社会监督的事项向社会公开，接受监督；建议建立和完善行政执法目标分解管理制度，根据变化的执法依据，及时调整执法职责和执法目标，为评议考核提供依据；建议建立和完善保障法律法规规章贯彻执行的配套制度，如：贯彻实施行政处罚法，根据目前行政机关的执法情况就需要建立重大行政处罚备案制度；再如：贯彻实施行政许可法，就需要建立以下具体制度：设定行政许可的经济、社会影响说明以及与之相关的立法成本效益分析制度；不同类型特许权的配置原则、机制、方式、程序与监督制度；变更或撤回行政许可的公共利益范围与补偿的标准、程序以及一般的私有财产征收制度；行政许可重大利益方的参与制度与行政许可听证会制度等。有专家做了分析认为，为保障行政许可法的有效贯彻实施，需要建立30多个相关制度。只有制度的完善，才能为依法界定执法职责提供保障；只有制度的完善，才能有效地实施依法界定执法职责工作。只有制度的完善，才能使权力清单成为责任清单，才能真正解决“做什么”的问题。

（2）以规范执法程序为重点，解决“怎么做”的问题。程序公正和实体公正是行政执法部门公正执法的根本。根据我国现行法律法规规章的特点，在规范执法程序上，建议注意以下问题，一是对政府共同行为规范要注意以完善程序规定为重点，制定实施程序；二是对具体行政行为的执行可制定行政执法程序流程图的形式来指引执法；三是对行政执法人员正确行使法定职责和全面履行法定义务问题上，可细化执法标准，提出具体执法要求和规范法律文书等，从形式和要求上规范执法行为。要注意程序规范相互间的衔接性，执法程序的合法性，执法程序形式和要求的严谨性。执法程序制度要向社会公开，接受社会监督。

为了使评议考核更具有客观性、全面性、科学性，建议建立和完善评议考核指标体系考虑遵守八项原则：一是系统性原则。指标体系要对行政执法活动及水平状况具有足够的涵盖量，能够反映行政执法状况系统性的特征；二是可操作性原则。数据资料易于获得、便于量化，指标尽可能少而精；三是有效性原则。指标体系能够真实反映行政执法部门及其执法人员的执法实际，体现评议考核的本质或者主要特征；四是可比性原则。明确指标体系中每个指标的含义、统计口径、适用范围等内容，尽量多采用相对指标，少采用绝对指标；五是动态原则。在制定评议考核指标时，既有测评执法活动状况的结果指标，又有反映执法活动过程的过程指标，并根据执法活动的重点对指标进行适当调整；六是导向性原则。执法状况指标的选择要有利于对行政执法部门及其执法人员执法状况进行准确评估；七是独立性原则。指标体系中的各项指标都包含独立的信息、不能互相替代，选择反映信息多、能最恰当地反映工作特点和完成程度的指标；八是质和量统一原则。以执法质量为根本，定量考评应当作出质的解释，不宜定量考评或者不能定量考评的要定性考评。为了建立科学的评议考核指标体系，评议考核主体可以邀请被评议考核对象参与评议考核规划的制定。

（4）以严肃行政执法责任追究为保障，解决不履行或者不认真履行法定职责和义务“怎么办”的问题。行政执法责任制是关于行政执法部门的法定职责及其相应的法律责任与追究的法律制度的总称。行政执法责任制主要是一种责任约束机制。对不履行或者不认真履行法定职责和义务，行政执法绩效较差的部门，各地区一定要结合行政执法评议考核的结果，按照行政执法责任追究办法的规定，给予有关行政执法部门，责令限期整改，通报批评或者取消评比先进的资格，给予有关行政执法人员，批评教育，离岗培训，调离执法岗位，取消执法资格等处理。违反政纪的，移送监察机关追究政纪责任。触犯刑律的，移送司法机关，追究刑事责任。

7、认真开展行政执法案卷评查工作。行政执法案卷评查是指上级人民政府对下级人民政府，上级行政执法部门对下级行政执法部门，行政执法部门对所属执法机构，对其依据法律、法规、规章的规定做出行政处罚、行政审批、行政许可、行政强制、行政裁决、行政征收征用、行政赔偿、行政补偿等决定以及在行政执法活动中制作和收集的有关立案、调查取证、告知听证、审查决定、送达执行等法律文书和材料，经整理归档而形成的行政执法案卷进行审查、评议并实施监督的活动。开展行政执法案卷评查制度，对于贯彻落实《纲要》，规范和监督行政执法活动，建立和完善行政执法评议考核机制，落实行政执法责任制，提高执法人员素质，发现纠正违法行为等具有重大意义。建议各地区在开展行政执法案卷评查活动要象北京市法制办那样“有一种精神”，即高度的政治责任感和求真务实的精神，坚持十年不动摇。要象北京市法制办那样，把行政执法案卷评查制度置入到依法行政和提高执法能力和水平，正确贯彻行政执法法律、法规和规章，保障公民、法人和其他组织的合法权益，落实行政执法责任制之中。要象北京市法制办那样，以制度建设为核心，保障行政执法案卷评查有序进行。我们要进一步总结和推广北京市开展行政执法案卷评查的“十步工作法”，把开展行政执法案卷评查的过程作为推进依法行政的过程。

2007年7月24日至25日，国务院在山东召开的“全国市县政府依法行政工作会议”，国务委员兼国务院秘书长华建敏同志总结了党的十六大以来，全国各级行政机关推进依法行政，建设法治政府所取得的成效和经验。结合认真学习胡锦涛总书记6·25在中央党校重要讲话精神，对今后一个时期，推进市县政府依法行政工作做了全面的部署。国务院法制办主任曹康泰同志在会议结束时，就贯彻落实建敏同志的重要讲话和会议精神提出了四点意见。领导同志的讲话内涵丰富、论述深刻，具有很强的指导性。这次会议是在深入贯彻落实科学发展观，加快构建社会主义和谐社会和全国各族人民喜迎党的十七大即将召开的新形势下召开的，这次会议明确了加强市县政府依法行政工作的任务。各地区要提高认识，加强领导，扎实做好基层政府法制监督工作。要按照华建敏国务委员和曹康泰同志的重要讲话，切实增强加强基层政府法制监督工作的责任感和紧迫感，把推进市县政府依法行政、加强市县政府法制监督工作做为当前和今后一个时期全面推进依法行政的重点工作来抓，统筹规划、周密部署、突出重点、稳步推进。

今年以来，全国人大及全国人大常委会相继制定颁布了《物权法》《突发事件应对法》《就业促进法》等法律，国务院制定了《政府信息公开条例》等行政法规。这些法律法规的颁布实施对于有效维护公民、法人、社会组织的合法权益，促进经济社会发展，提高政府管理经济社会事务的水平，增强政府解决社会矛盾，构建和谐社会的能力，保障和监督行政机关有效实施行政管理等，具有重大意义。全面贯彻正确实施这些法律法规并以此促进各级政府和政府各部门严格依法行政，是各级政府法制监督机构的一项重要职责，也是政府法制建设的一项重要任务。建议各地区政府法制监督机构的同志们要认真学习这些法律法规，熟悉这些法律法规的具体规定，领会遵守这些法律法规的精神实质。同时，要积极探索、研究落实这些法律法规确立的各项制度的措施，并建立健全相关制度，确保这些法律法规的有效实施。