河北省畜牧兽医局  顾传学

 

    改革开放以来，我国畜牧业持续快速发展，完成了四项历史性任务，一是保障了市场畜产品的有效供给，二是成为农村经济的支柱产业，三是成为农民增收的重要途径，四是成为食物安全的重要支柱。2006年全国畜牧业生产总值达到1.35万亿元，占农业总产值的33．6%，来自畜牧业的现金收入已占农民全部现金收入的30%以上，从事畜牧业生产及在相关产业就业的劳动力有1亿人左右。 全国肉、蛋总产量已分别位居世界首位，人均占有量分别是世界平均水平的1．4倍和2．1倍。因此，国家高度重视促进畜牧业的发展，提出在农业和农村经济战略性结构调整中，将畜牧业尽快发展成为一个大产业。

     随着畜牧业的快速发展，在生产经营中出现了许多新情况和新问题，突出表现在五个方面：一是畜禽遗传资源保护缺乏严格的制度，一些珍贵畜禽品种灭绝或者濒临灭绝，有的流失国外。二是假劣种畜禽坑农害农事件常有发生，种畜禽生产经营管理亟待加强。三是小规模分散饲养与动物疫病防治的矛盾日益突出。一些农户饲养水平低，疫病防治意识不强，易造成疫病流行。四是养殖者不按规定使用饲料、饲料添加剂、兽药等投入品，畜禽产品质量安全问题严重。五是畜产品质量安全责任追究制度尚未形成，亟待建立畜禽标识制度和畜禽档案管理制度，提高我国畜禽产品的市场竞争力。这些问题既是国内外关注的热点，也是现行法律、行政法规不能全部规范和调整的难点。 
        我国已颁布的与畜牧业相关的主要法律法规有“三法三条例”，即《草原法》、《动物防疫法》、《进出境动植物检疫法》、《饲料及饲料添加剂管理条例》、《种畜禽管理条例》、《兽药管理条例》等。这些法律、行政法规对畜牧业的发展起到了很大的促进和保障作用，但它们只是涉及畜牧业生产的某一方面或某一环节，难以规范畜牧业生产经营的全过程。在国际上，大多数畜牧业发达的国家，都制定了畜牧方面的法律，对其畜牧业发展和增强市场竞争力起到了良好的效果。 为适应当前畜牧业发展需要，急需制定一部既符合我国国情，又与国际通行规则接轨的《畜牧法》，以促进和保障畜牧业的持续健康发展。 
    二、《畜牧法》的重要内容

    2006年7月1日施行的《畜牧法》分八章，七十四条，第一章总则，第二章畜禽遗传资源保护，第三章种畜禽品种选育与生产经营，第四章畜禽养殖，第五章畜禽交易与运输，第六章质量安全保障，第七章法律责任，第八章附则。《畜牧法》在许多方面有重大突破。现仅介绍关系政府行为及责任方面的重要内容。

     我国已颁布的《草原法》的执法主体是县级以上地方人民政府草原行政主管部门、《动物防疫法》的执法主体是县级以上地方人民政府所属的动物防疫监督机构、《进出境动植物检疫法》的执法主体是口岸动植物检疫机关、《饲料及饲料添加剂管理条例》的执法主体是县级以上地方人民政府负责饲料、饲料添加剂管理的部门、《种畜禽管理条例》的执法主体是县级以上地方人民政府畜牧行政管理部门、《兽药管理条例》的执法主体是县级以上地方人民政府兽医行政主管部门。《畜牧法》第七条明确规定，国务院畜牧兽医行政主管部门负责全国畜牧业的监督管理工作。县级以上地方人民政府畜牧兽医行政主管部门负责本行政区域内的畜牧业监督管理工作。也就是说《畜牧法》的执法主体是县级以上地方人民政府畜牧兽医行政主管部门。

     畜牧法主要是针对繁育、饲养、经营、运输过程中的活畜禽进行管理，简单的说，畜牧法的管辖范围是从出生到屠宰场门口，至于进入屠宰场的畜禽屠宰和生产出的产品，目前已有相关法律、法规进行规范。如，屠宰管理方面国务院已经制定了《生猪屠宰条例》，明确了有关管理体制和权限，并授权省级人民政府确定其他畜禽的屠宰管理体制；畜禽产品流通管理方面，我国已制定有《动物防疫法》、《食品卫生法》、《农产品质量安全法》等，主要通过对流通中的畜禽产品的防疫、卫生、品质等质量安全进行管理，因此，《畜牧法》没有对屠宰和畜禽产品流通管理做出规定。

     《畜牧法》第三条明确指出，国家支持畜牧业发展，发挥畜牧业在发展农业、农村经济和增加农民收入中的作用。为支持畜牧业发展在四个方面明确了各级财政的职责。

     1、第九条明确规定，畜禽遗传资源保护以国家为主，畜禽遗传资源保护经费列入财政预算。

     2、第三十六条明确规定，国务院和省级人民政府应当在其财政预算内安排支持畜牧业发展的良种补贴、贴息补助等资金。

     3、第三十八条明确规定，县级以上人民政府应当保障国家设立的畜牧兽医技术推广机构从事公益性技术服务的工作经费。

     4、第四十五条明确规定，畜禽养殖者应当按照国家关于畜禽标识管理的规定，在应当加施标识的畜禽的指定部位加施标识，所需费用列入省级人民政府财政预算。

    《畜牧法》为规范畜禽养殖行为，在四个方面明确了养殖者的权利和义务。

    1、第三十三条明确规定，种畜禽质量安全的监督检验应当委托具有法定资质的种畜禽质量检验机构进行；所需检验费用按照国务院规定列支，不得向被检验人收取。

    2、第三十二条明确规定，销售种畜禽和商品代仔畜、雏禽，因质量问题给畜禽养殖者造成损失的，应当依法赔偿损失。

    3、第三十九条明确规定，畜禽新品种、配套系的审定或者鉴定所需的试验、检测等费用由申请者承担。

    4、第四十六条明确规定，畜禽养殖场、养殖小区违法排放畜禽粪便、废水及其他固体废弃物，造成环境污染危害的，应当排除危害，依法赔偿损失。

    为加快饲养方式转变，加速规模养殖进程，对规模养殖占用土地的性质做了明确界定。第三十七条规定，乡（镇）土地利用总体规划应当根据本地实际情况安排畜禽养殖用地。农村集体经济组织、农民、畜牧业合作经济组织按照乡（镇）土地利用总体规划建立的畜禽养殖场、养殖小区用地按农业用地管理。

　（六）首次提出了动物福利的理念

    为与国际接轨，抵制世界动物保护组织以虐待动物事件限制我国畜产品出口，《畜牧法》首次提出了动物福利的理念。第四十二条明确规定，畜禽养殖场应当为其饲养的畜禽提供适当的繁殖条件和生存、生长环境。《畜牧法》第三十七条明确规定，运输畜禽，必须符合法律、行政法规和国务院畜牧兽医行政主管部门规定的动物防疫条件，采取措施保护畜禽安全，并为运输的畜禽提供必要的空间和饲喂饮水条件。

    为减少重大动物疫病传染的机率，保障养殖户的切身利益，对畜禽批发市场的建立做出了限制。第五十一条明确规定，畜禽批发市场选址，应当符合法律、行政法规和国务院畜牧兽医行政主管部门规定的动物防疫条件，并距离种畜禽场和大型畜禽养殖场三公里以外。

    为提高畜产品竞争实力，保障畜产品市场安全，启动了畜产品质量追究制度，实行了畜禽标识管理。第五十二条规定，进行交易的畜禽必须符合国家技术规范的强制性要求。国务院畜牧兽医行政主管部门规定应当加施标识而没有标识的畜禽，不得销售和收购。

      目前，我国畜牧业生产方式主要是小规模分散饲养，不利于畜禽疫病防治，也不利于养殖行为的规范，这是造成疫病控制困难与影响畜禽产品质量安全的主要原因。加强畜禽养殖过程的规范，是确保为畜禽产品加工提供合格原料，保障畜禽产品质量安全的关键。根据我国国情，发展现代畜牧业，一方面要积极引导、促进畜禽养殖向规模化、标准化发展，另一方面要对大量分散饲养的农户给予必要的引导和规范。为此，《畜牧法》对个体养殖户从事畜禽饲养制定了三项基本要求。

      1、第四十三条规定，从事畜禽养殖，不得有四种行为：一是违反法律、行政法规的规定和国家技术规范的强制性要求使用饲料、饲料添加剂、兽药；二是使用未经高温处理的餐馆、食堂的泔水饲喂家畜；三是在垃圾场或者使用垃圾场中的物质饲养畜禽；四是法律、行政法规和国务院畜牧兽医行政主管部门规定的危害人和畜禽健康的其他行为。

    2、第四十四条规定，从事畜禽养殖，应当依照《中华人民共和国动物防疫法》的规定，做好畜禽疫病的防治工作。

    3、第四十六条规定，畜禽养殖者应当按照国家关于畜禽标识管理的规定，在应当加施标识的畜禽的指定部位加施标识。

    为保证畜产品安全，《畜牧法》对规模饲养场除具备个体养殖户的基本条件外，又制定了五条更高条件，

    1、第三十九条规定，畜禽养殖场、养殖小区应当具备五项条件，并在地县级人民政府畜牧兽医行政主管部门备案，取得畜禽标识代码。一是有与其饲养规模相适应的生产场所和配套的生产设施；二是有为其服务的畜牧兽医技术人员；三是具备法律、行政法规和国务院畜牧兽医行政主管部门规定的防疫条件；四是有对畜禽粪便、废水和其他固体废弃物进行综合利用的沼气池等设施或者其他无害化处理设施；五是具备法律、行政法规规定的其他条件。

    2、第四十条规定，畜禽养殖场、养殖小区禁止在三个区域内建设：一是生活饮用水的水源保护区，风景名胜区，以及自然保护区的核心区和缓冲区；二是城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；三是法律、法规规定的其他禁养区域。

    3、第四十一条规定，畜禽养殖场应当建立养殖档案，载明五项内容：一是畜禽的品种、数量、繁殖记录、标识情况、来源和进出场日期；二是饲料、饲料添加剂、兽药等投入品的来源、名称、使用对象、时间和用量；三是检疫、免疫、消毒情况；四是畜禽发病、死亡和无害化处理情况；五是国务院畜牧兽医行政主管部门规定的其他内容。

    4、第四十二条规定，畜禽养殖场应当为其饲养的畜禽提供适当的繁殖条件和生存、生长环境。

    5、第四十六条规定，畜禽养殖场、养殖小区应当保证畜禽粪便、废水及其他固体废弃物综合利用或者无害化处理设施的正常运转，保证污染物达标排放，防止污染环境。

    为保护养殖户利益，规范广告内容，避免坑农、害农和伤农事件的发生，第二十八条规定，发布种畜禽广告的，广告主应当提供种畜禽生产经营许可证和营业执照。广告内容应当符合有关法律、行政法规的规定，并注明种畜禽品种、配套系的审定或者鉴定名称；对主要性状的描述应当符合该品种、配套系的标准。

    各级政府畜牧兽医行政主管部门要通过各种新闻媒体，采取各种方式宣传畜牧法，达到三个目的。一是让各级政府和有关部门了解《畜牧法》，《畜牧法》涉及财政、发改、技术监督、工商等多个部门，只有各部门密切配合才能落实畜牧法规定的各项内容，才能达到知法、懂法、用法的目的。二是让畜牧兽医行政主管部门掌握《畜牧法》，《畜牧法》涉及畜禽遗传资源保护、种畜禽品种选育与生产经营、畜禽养殖、畜禽交易与运输、质量安全保障和法律责任六方面的管理内容，只有熟悉掌握才能准确实施《畜牧法》赋予各级畜牧兽医行政主管部门监督管理的职能。三是让养殖户熟知《畜牧法》，让每个养殖户手中都有一本《畜牧法》文本，让每个规模养殖场墙上都挂有一幅《畜牧法》挂图，让每个养殖户都参加一次《畜牧法》专业培训，只有《畜牧法》被养殖户熟知，成为养殖过程中的自觉行为，才能达到规范畜牧业生产经营行为的目的，才能提高畜产品质量安全水平。

    《畜牧法》明确规定，畜牧兽医主管部门是行政管理部门，畜牧兽医行政主管部门是《畜牧法》的执法主体。否则就不能行使畜牧法赋予的监督管理的职能。目前，个别市级畜牧主管部门至今仍然不是行政管理部门，是事业单位，但仍然行使《畜牧法》赋予的监督管理职能，是市级政府编制管理部门的违法行为。一些县级政府在农口机构改革过程中，将原有的畜牧兽医行政管理部门改为服务中心，也仍然行使《畜牧法》赋予的监督管理职能，属执法主体错位，也是违法行为。随着养殖户法律意识的增强，在执法过程中一旦出现诉讼案件，必定要败诉，影响政府部门的形象和信誉。为此提出两点建议：一是明确市级畜牧兽医行政管理部门的职责，成立综合执法部门与已颁布的其它法律法规一并执法，降低行政成本。二是按照《畜牧法》要求将在农口机构改革过程中，已改为服务中心的畜牧兽医主管部门，改为畜牧兽医行政管理部门。

    按照《畜牧法》要求，省级人民政府要履行两项职责：一是在预算内安排支持畜牧业发展的良种补贴、贴息补助等资金。二是在预算内安排畜禽标识所需费用。县级以上人民政府也要履行两项职责：一是要将畜禽遗传资源保护经费列入财政预算。二是应当保障国家设立的畜牧兽医技术推广机构从事公益性技术服务的工作经费。以保障畜牧业发展所需经费。

    目前，畜牧业发展要求加速规模养殖进程与土地占用的矛盾日益突出，在一定程度上已成为制约畜牧业发展的瓶颈，特别是一些地方将畜禽规模养殖用地按照工业用地对待，属违法行为。因此，各级政府根据《畜牧法》要求，协调各级国土资源管理部门在乡（镇）土地利用总体规划修编过程中根据本地实际情况安排畜禽养殖用地。要将农村集体经济组织、农民、畜牧业合作经济组织按照乡（镇）土地利用总体规划建立的畜禽养殖场、养殖小区用地按农业用地管理。不得收取其他费用。

    为确保畜产品市场安全，保护养殖户切身利益，县级以上人民政府畜牧兽医行政主管部门要做好两项工作。一是要制定畜禽质量安全监督检查计划，按计划开展监督抽查工作。二是要监督种畜禽广告的内容，打击虚假广告，保护养殖户利益。

 

 

 

附：案例

 

 

       2006年3月21日，河北省畜牧兽医局电话通知石家庄市畜牧水产局：石家庄河欣种禽有限公司鹿泉分公司生产销售“欣粉－36”商品代蛋雏鸡，违反种畜禽管理的法律法规，要求予以查处。接到通知后，石家庄市畜牧水产局领导高度重视，由刘海生副局长具体负责，抽调市局畜牧处、法制处人员组成调查组，指定两名执法人员于同年3月21日、24日分别对石家庄河欣种禽有限公司和石家庄河欣种禽有限公司鹿泉分公司进行了初步调查，发现该公司具有未按核定的品种名称销售种禽的违法事实，同年3月27日报请局领导批准，决定立案调查。

经查：石家庄河欣种禽有限公司由北京华都峪口禽业有限公司引进海兰灰父母代雏鸡，经饲养生产商品代种蛋，再由石家庄河欣种禽有限公司鹿泉分公司孵化后销售。2002年1月至2004年12月期间，将一部分雏鸡以 “欣粉－36”的品种名称进行销售，查证核实的销售数量为188489羽，每羽违法所得0.15元（共计违法所得28273元人民币）。

      在石家庄市畜牧水产局查处该公司违法行为后,该公司能及时停用未经核定的品种名称，并于2006年7月15日，在燕赵晚报B.16版刊登了声明，声明自2006年6月26日起，使用规范的品种名称——海兰灰，并就曾用名不规范向广大用户致歉。该声明减轻了违法行为的危害后果，具有从轻的处罚情节。

     石家庄河欣种禽有限公司鹿泉分公司系石家庄河欣种禽有限公司分支机构，其行为后果应由石家庄河欣种禽有限公司承担，因此被处罚人为石家庄河欣种禽有限公司。基于上述事实，石家庄市畜牧水产局于2006年8月25日，依据《中华人民共和国种畜禽管理条例》第十八条、《河北省种畜禽管理条例》第二十三条第一款第二项、《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一项的规定，对被处罚人作出处以5000元罚款、没收违法所得28273元的处罚决定。支持该处罚决定的证据有：种畜禽合格证7本、询问笔录3份、品种审定证明2份。同年9月5日，被处罚人主动地履行了上述处罚决定所设定的义务。至此，案卷终结，经局领导研究批准予以结案。

     鉴于立案时新颁布的《畜牧法》尚未正式生效，故结合《中华人民共和国种畜禽管理条例》、《河北省种畜禽管理条例》，分析石家庄河欣种禽有限公司的违法之处：

     1、《中华人民共和国种畜禽管理条例》第十八条规定，生产经营种畜禽的单位和个人，必须按照规定的品种、品系、代别和利用年限从事生产经营；变更生产经营范围的，必须办理变更手续。

    《河北省种畜禽管理条例》第十八条规定，持有《种畜禽生产经营许可证》的单位和个人，必须按照许可证规定的品种、品系、代别和利用年限从事种畜禽的生产经营活动，并建立健全良种登记制度、完整的种畜禽系谱和技术档案。

      石家庄市畜牧水产局颁发给石家庄河欣种禽有限公司的《种畜禽生产经营许可证》上，核定的生产经营范围是海兰灰、海兰褐商品代雏鸡。该公司由北京华都峪口禽业有限公司引进海兰灰父母代雏鸡，经饲养生产商品代种蛋，再由石家庄河欣种禽有限公司鹿泉分公司孵化后销售的，实际上就是海兰灰商品代雏鸡，但是其未使用规范的品种名称——海兰灰，而是在2002年1月至2004年12月期间，将一部分雏鸡以 “欣粉－36”的品种名称销售。即该公司违反了以上两条规定，未按核定的品种名称销售种禽。

      2、《中华人民共和国种畜禽管理条例》第二十三条规定，有下列行为之一的，由畜牧行政主管部门责令改正，可以没收违法所得，并可以处以违法所得二倍以下的罚款：

      从石家庄河欣种禽有限公司鹿泉分公司销售蛋雏鸡时附具的种禽合格证的证据中计算，自2002年1月至2004年12月，该公司生产经营“欣粉－36”，共获违法所得28273元。依据《种畜禽管理条例》第二十三条第一款第二项的规定，应处以责令改正，并没收违法所得28273元。考虑到该公司能够积极接受处理，及时登报声明，客观上减轻了违法行为的危害后果，具有从轻的处罚情节，因此罚款数额定为5000元。以上两项合计行政处罚33273元。

      3、由于石家庄河欣种禽有限公司鹿泉分公司不具备法人资格，是石家庄河欣种禽有限公司的分公司，因此被处罚的主体应当是石家庄河欣种禽有限公司。