《中华人民共和国土地法》专题讲座

《土地管理法》是行政管理法，不是土地市场交易法。1986年的这部《土地管理法》经过1988年(有偿配置、依法转让)、1998年(耕地保护)、2004年(征收与征用)三次的修改和修正，始终维持着一部管理性法律的本色，主要是对土地的权属、用途管理、耕地的保护等进行规范，而土地交易如土地的出让划拨、转让、租赁、抵押等，主要在《城镇国有土地出让和转让暂行条例》(国务院55令)、《中华人民共和国房地产管理法》当中予以规范。

这部《土地管理法》由于运行时间长，尤其是国家的土地政策及物权法出台后，许多重要的土地制度已经发生了很大变化，如：土地的招拍挂；征收补偿；农用地转用审批、土地的空间权等。因此《土地管理法》的修改势在必行。

以社会主义公有制为基础，我国的土地有两种所有制形式：全民所有（国家所有）和农民集体所有。《物权法》将“农民集体所有”改为“农民集体成员集体所有”，明确并强化了集体所有的土地的权利归属主体是集体成员。

我们可以简单地理解为我国的土地只属于“两个人”，一是国家所有的土地，其权利主体的代表是国务院；二是农民集体成员集体所有土地，其权利主体的代表是村民经济组织或者是村民委员会。

我国土地资源无法由所有权人自行充分利用，为了物尽其用，物尽其值，《物权法》出台了土地的用益物权制度，即非所有人将他人所有的物占有、使用、收益，通俗地讲，就是国家、集体将自己用不尽的土地资源以多种方式分配给单位、个人使用、收益。

国有土地资源的配置方式以有偿使用方式为主，以无偿使用方式（即划拨）为辅。国有土地的五种配置方式：划拨、出让、租赁、作价投资和入股、授权经营。

农民集体成员所有的土地资源配置对象基本上就是本村村民，配置方式主要是占用审批。如土地承包经营权(无需审批)、宅基地使用权、集体建设用地土地使用权。

属于国家所有的土地：(1)城市市区的土地；(2)农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；(3)国家依法征用的土地；(4)依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；(5)农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；(6)因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。

根据《土地条例》第二条(五)的规定，答案是肯定的，但05年3月4日国务院法制办公室、国土资源部关于对《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项的解释意见(国法函[2005]36号)做出了新的解释：“该项规定，是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。”由此看来，不经征收补偿集体土地不能直接转为国有。

属于农民集体所有的土地：（1）除由法律规定属于国家所有以外的农村和城市郊区的土地；（2）宅基地和自留地、自留山。

国家依法实行土地登记发证制度。国家所有的土地所有权不需登记直接产生物权的效力；集体土地的所有权、使用权需要登记以后才能产生物权的效力，但宅基地使用权、农村土地承包经营权无需登记也产生物权的效力。

5、土地使用权取得和交易的严格法定性。民法的基本原则是民事行为不违法就是合法的，但土地取得及交易无法律依据均为非法。

土地使用权，是指使用土地的单位和个人在法律所允许的范围内对依法交由其使用的国有土地和农民集体所有土地的占有、使用、收益以及依法处分的权利。国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用，但是，单位和个人的土地使用权必须依法取得。

土地用途管制是指国家为保证土地资源的合理利用，经济、社会和环境的协调发展，通过编制土地利用总体规划划定土地利用区，确定土地使用限制条件，土地的所有者、使用者必须严格按照国家确定的用途利用土地，违者将受到严厉处罚的制度。　

国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。

城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。

2002年1月1日，国土资源部在部门规章中，将土地共分为3级72类，一级三类：农用地、建设用地、未利用地。《土地管理法》只分为此三类。

土地利用总体规划中确定的一级三类土地分类，无论进行任何调整，如农用地转用审批(农用地转为建设用地)，此环节的报批只需原批准机关批准，无需规划部门的审批，需要规划部门同步审批的是三级中的建设用地土地用途的改变，并且是在城市规划区内。

农用地，是指直接用于农业生产的土地，包括(二级类)耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地等。其中耕地中80%以上划定为基本农田，作为保命田并受到国家严格的管制。

建设用地，是指建造建筑物、构筑物的土地，包括商服用地、工矿仓储用地、公共设施用地、公共建筑用地、住宅用地、交通运输用地、水利设施用地、特殊用地。

国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。五个内涵：

1、任何建设占用耕地都必须履行开垦耕地的义务。无论是国家重点工程、城市建设，还是乡镇企业、农村村民建住宅占用耕地都必须履行开垦耕地的义务。确保建设占用耕地与开垦耕地的平衡。

2、开垦耕地的责任者是占用耕地的单位。根据目前建设用地的情况，可以分为三种情况：一是城市建设用地统一征地后供地的，承担造地义务的为市、县人民政府，造地的费用可以打入建设用地的成本，但责任必须由县、市政府承担。二是城市建设用地外建设项目用地，承担开垦耕地义务的是建设单位，县、市人民政府土地行政主管部门负责监督和验收。三是村庄、集镇建设占用耕地，承担开垦耕地义务的是农村集体经济组织或村民委员会，县、市人民政府土地行政主管部门负责监督和验收。

3、开垦耕地的地块应当落实。各地在制定土地利用总体规划时，应当根据当地土地资源的状况制定耕地后备资源开发的区域，使建设单位有地可开。开垦耕地还应当与生态环境建设相结合，防止乱开滥垦。　　

4、没有条件开垦，或开垦耕地不符合要求的，建设单位可以缴纳耕地开垦费，由地方政府土地行政主管部门履行造地义务。没有条件开垦是指建设单位没有开垦的人力和机械，而无法从事土地开垦工作。开垦的耕地不符合要求是指耕地开垦的数量和质量没有达到规定的指标。耕地开垦费的缴纳标准为：每平方米10元。

耕地总量的动态平衡是指以省、自治区、直辖市为单位实行耕地总量平衡，这就明确了省级人民政府保护耕地的目标和责任。经国务院批准，可以易地开发和核减该省、直辖市的耕地保护指标。但一定要经过严格审查，并经专家论证，该省、直辖市确实无地可开了，国务院方可批准，并根据减免数量进行异地开垦，以确保耕地总量动态平衡目标的实现。

农用地转用审批的内涵(又称农用地转为建设用地审批、农转非)：农用地转用是指现状的农用地按照土地利用总体规划和国家规定的批准权限报批后转变为建设用地的行为。

土地用途管制制度的核心是土地利用总体规划，如果符合土地利用总体规划确定的用途，即在建设用地区范围内，可以转为建设用地，否则将不得转为建设用地。

土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排。土地利用总体规划是实行用途管制的依据。

在通常情况下，土地利用总体规划的期限为十五年。本轮土地利用总体规划是1997年开始编制的，现已接近规划期末，规划的建设用地已使用殆尽，项目选址可以腾挪的余地已经不大，新一轮规划修编已经进入准备阶段。

我国的土地利用总体规划由国家、省、地（市）、县（市）、乡（镇）五级组成。编制土地利用总体规划，采用自上而下的方法，逐级进行。上级土地利用总体规划是下级土地利用总体规划的编制依据。下级土地利用总体规划要落实上级土地利用总体规划的要求。

土地利用年度计划中，包括了农用地转为建设用地的计划，是政府审批农用地转用的依据，即政府批准农用地转用必须在土地利用年度计划控制指标范围之内，不得超计划批准农用地转用。

土地利用年度计划是根据土地利用总体规划和国民经济发展计划，对年度各项用地数量的具体安排，是实施土地利用总体规划的重要措施，是农用地转用审批、建设项目立项审查和用地审批、土地开发和土地整理审批的依据。

原来的土地利用计划指标体系由三项组成：农用地转用计划指标、土地开发整理计划指标和耕地保有量计划指标。

建设用地政策将由国务院土地行政主管部门根据国家产业政策制定。对国家明确禁止建设的项目，禁止为其办理农用地转用和供地，对国家鼓励投资的建设项目，优先为其办理农用地转用和供地。

征收改变的是所有权的形态(集体土地转为国有土地)。征用不改变所有权(紧急时临时使用)。集体土地的征收过程特别注意的两个问题：

征收主体：征地是一种政府行为，是政府的专有权力，其他任何单位和个人都没有征地权，因此征收的主体是人民政府。拟用地人不能参与征收补偿。

物权法征收的对象有两个：一是征收集体土地；二是征收单位、个人房屋及不动产。对象不同补偿规则不一样。征收改变的是物的所有权形态。

物权法对征收作了原则性规定，征收集体所有的土地，除应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用外，还要安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。

征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。

建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的应当对房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。(物权法148条)

土地管理法规定国有土地使用权收回的范围为：（1）为公共利益需要使用土地的；（2）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（3）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（4）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（5）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的，为公共利益和旧城区改建涉及到收回国有土地使用权的应当予以补偿。

行政处罚性收回，无偿(闲置土地二年以上、擅自改变用途的等)；行政决定性收回，有偿(毛地出让)；协议性收回，有偿(收购)。

土地收购储备制度由于没有更为详尽的上位法的法律规定，所以呈现了其本土化的特色，最能体现其本土化特点的主要是收购储备的范围和补偿标准各地执行不一。

改变用途、及划拨土地使用权的转让的土地将大量纳入收购储备的范围。补偿标准成了我市收购储备制度推行的瓶颈。没有合适的补偿标准，土地的收购储备就难落实，通过招、拍、挂出让土地就无从谈起。石家庄市的旧城改造、退市进郊任务主要依赖于我市合理的收储制度。

一是按项目调规。能源、交通、水利、矿山、军事设施等单独选址的项目建设需要调整土地利用总体规划的，应当按项目进行调整。这种调规方式适用于独立选址项目建设用地调规，却不适用于城市、村庄及独立工矿区建设用地调规。

二是集中连片调规。城市建设、村庄建设及独立工矿区建设需要调整土地利用总体规划的，应当集中连片调整。所谓集中连片调规，是指将零散的规划建设用地集中到近期需要用地的区位，使规划建设用地集中连片，从而满足城市、村庄及独立工矿区近期建设用地的需要。从2007年开始，这种调规方式将是城市、村庄及独立工矿区建设进行土地利用总体规划调整的基本方式。

三是按计划调规。现行土地利用总体规划确定的建设用地指标已经使用完毕的，在新一轮规划修编实施前，城市和村庄建设用地可以在土地利用年度计划控制的范围内对规划实行局部调整。由此可见，所谓按计划调规，实际上就是预支规划。必须强调的是，预支规划时，空间结构必须符合新修编的规划大纲或者规划意图，预支规模必须控制在土地利用年度计划内。

近几年占用未利用地在新增建设用地中占有较大比例，并且呈现在逐年增长的趋势。为此，我省《关于贯彻落实国家土地调控政策的实施意见》采用了新的土地利用计划指标体系。新体系由新增建设用地计划指标、土地开发整理计划指标和耕地保有量计划指标三项组成。其中，新增建设用地包括建设占用农用地和建设占用未利用地。这样，把建设占用未利用地纳入了土地利用计划管理的范围。同时考核指标也发生了变化，过去只指合法转用，现在将非法转用包含其中。

省政府2007年2月14日下发的《关于贯彻落实国家土地调控政策的实施意见》作了部分调整性规定，主要是：

1、在土地利用总体规划确定的村庄建设用地范围内将集体农用地和集体未利用地转为集体建设用地的，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内国有未利用地转为国有建设用地的，由设区市政府审批。

3、农用地转为建设用地的，国务院2006年8月31日下发的《关于加强土地调控有关问题的通知》规定，将过去的分批次报国务院审批，改为每年由省政府汇总后一次性申报，经国土资源部审核，报国务院批准后，由省级政府组织实施。

《土地管理法》规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。物权法增加了被征地农民的社会保障费用。劳社部发（2007）14号《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》对此有明确规定。

两个规范在土地用途改变上规定了三个原则，即改变用途应当收回的三种情况：一是出让合同中有约定如果改变用途可以收回的土地。二是划拨用地决定书中规定改变用途要收回的土地。三是当地有规定改变用途要收回的。因此，在此三种情况之外，经出让方和市、县人民政府规划部门批准并按市场价补缴土地出让金以后可以改变用途。

(2)向上位改变用途的(从非经营用地改为经营性用地的)：工业变商业、住宅；商业变住宅；不应改变土地用途；

(3)向下位或者是同位改变用途的：譬如商业变工业、住宅变商业、住宅变工业等可以改变土地用途。