河北三和时代律师事务所   冯增书

《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）由第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于2007年8月30日通过，自2007年11月1日起施行。

起草《紧急状态法》缘起于2003年的SARS疫情和2004年修改宪法。 SARS危机初期信息不畅、协调不灵的情形表明，一事一办或者临机处置的经验型、应付型办法，已经不能适应处理当代危机事件的实际需要。而2003年12 月22日，对外公布的中共中央修宪建议中提出了“紧急状态”的制宪问题，“紧急状态”概念被引入我国立法。“紧急状态”入宪，标志着我国应急管理进入对各种不确定因素所引起的危机事件的全面法律治理阶段。

在现代社会里，公共危机的发生是不可避免的。根据社会发展规律，当国民人均收入达到1000美元到3000美元时，社会突发事件频发，由此引发的对社会形成较大冲击的公共危机明显增多。目前我国正好处于这个发展阶段中，加上经济体制正处于转型期，在这个阶段，因为经济发展和工业化进程加速，因城乡二元结构和区域发展不平衡导致的国民收入差距拉大，失业人数增多，不同阶层国民的心理异常复杂，发生冲撞的可能性大大提高；经济活动造成的环境压力增大，安全事故上升，局部的利益冲突随处可见，加上自然灾害又会经常发生，突发性事件随时都有可能发生。同时，信息时代带来的信息传播便捷性，使不可知因素对社会的影响成倍放大，引发社会公共危机产生的因素都是客观存在的。

《突发事件应对法》的出台建立了一个完备、系统的应急框架体系，是与应急管理的全过程相适应的。从内容上看，它覆盖了“预防、预备、监测、预警、处置、恢复重建”的全过程。而且值得指出的是，以前的应急法律法规一般都重点着眼于“危机处置”，而该法做到了以“危机处置”为中心向两端延伸，前端以“监测”为重点，重在规范判断进入应急管理阶段的依据，保证信息畅通和判断准确；后端延伸到“恢复重建”。这样该法实现了“从预防开始到重建结束”的整体覆盖，提供了一个系统、完备的权利、义务框架，所以说它是一部基本法。这种立法可以称为“雨天法案”。突发事件应对法规制的对象，也就是正常的社会生产、生活遭受突发事件影响时，国家该怎么办？人民的权利是什么？常态状况下的权利、义务是否可以改变？解决的是正常状态打断之后的制度设计问题，特别着眼于非常状态下国家与公民活动规则的基本原则与框架。

为了完善应急的统一物资储备，本法第三十二条规定：“国家建立健全应急物资储备保障制度，完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系。”

为了建立统一的应急救援队伍，本法二十六条第三款增加规定：“县级以上人民政府应当加强专业应急救援队伍与非专业应急救援队伍的合作，联合培训、联合演练，提高合成应急、协同应急的能力。”

本法第二十七条还规定：“国务院有关部门、县级以上地方人民政府及其有关部门、有关单位应当为专业应急救援人员购买人身意外伤害保险，配备必要的防护装备和器材，减少应急救援人员的人身风险。”

政府应急管理的目的是“用小钱防病，而不是用大钱治病”，建立健全有效的突发事件预防和应急准备制度，是做好突发事件应急处置工作的基础。

据此，《突发事件应对法》从四个方面作了明确规定：

1、 各级政府和政府有关部门应当制定、适时修订应急预案，并严格予以执行；城乡规划应当符合预防、处置突发事件的需要，统筹安排应对突发事件所必需的设备和基础设施建设，合理确定应急避难场所；县级人民政府应当加强对本行政区域内危险源、危险区域的监控，并责令有关单位采取安全防范措施；省级和设区的市级人民政府应当加强对本行政区域内容易引发特别重大、重大突发事件的危险源、危险区域的监控，并责令有关单位采取安全防范措施；县级以上地方各级人民政府应当及时向社会公布危险源、危险区域；所有单位应当建立健全安全管理制度，定期检查本单位各项安全防范措施的落实情况，及时消除事故隐患，掌握并及时处理本单位可能引发社会安全事件的问题；县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处、居民委员会、村民委员会应当及时调解处理可能引发社会安全事件的矛盾纠纷。

2、县级以上人民政府应当建立健全突发事件应急管理培训制度，整合应急资源，建立或者确定综合性应急救援队伍，加强专业应急救援队伍与非专业应急救援队伍的合作，联合培训、联合演练，提高合成应急、协同应急的能力；国务院有关部门、县级以上地方各级人民政府及其有关部门、有关单位应当为专业应急救援队伍购买人身意外伤害保险，配备必要的防护设备和器材；中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织应当有计划地组织开展应急救援的专门训练。

3、县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处应当组织开展应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练；居民委员会、村民委员会、企业事业单位应当根据所在地人民政府的要求，结合自身的实际情况，开展有关突发事件应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练；新闻媒体应当无偿开展突发事件预防与应急、自救与互救知识的公益宣传；各级各类学校应当把应急知识教育纳入教学内容。

4、国务院和县级以上地方各级人民政府应当采取财政措施，保障突发事件应对工作所需经费；国家建立健全应急物资储备保障制度，完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系；建立健全应急通信保障体系；国家鼓励公民、法人和其他组织为人民政府应对突发事件工作提供物资、资金、技术支持和捐赠；国家发展保险事业，建立财政支持的巨灾风险保险体系，并鼓励单位和公民参加保险；国家鼓励、扶持具备相应条件的教学科研机构培养应急管理人才，鼓励、扶持教学科研机构和有关企业研究开发突发事件预防、监测、预警、应急处置和救援的新技术、新设备和新工具。

每个阶段的决策，都是依据科学研究判断结果并根据灾情实际情况作出的，决策是科学、果断、及时的。从实际效果上看，群众普遍反映，政府预报、预警及时，决策果断，为安全转移提供了时间保证，减少了生命财产损失。预案体系比较健全，资金物资准备比较充分，技术保障体系比较完备。但是，各级政府尚无总体应急预案，市、县、乡的预案不同程度地存在可操作性不强的问题。物资储备品种和数量还不能完全满足实际需求。（案例见附件①）

处置非典的经验证明，突发事件的早发现、早报告、早预警，是及时做好应急准备、有效处置突发事件、减少人员伤亡和财产损失的前提。

对此，《突发事件应对法》第三十七条规定：国务院建立全国统一的突发事件信息系统，县级以上地方人民政府应当建立或者确定本地区统一的突发事件信息系统，并与上下级人民政府及其有关部门、专业机构和监测网点的突发事件信息系统实现互联互通；第三十八条规定县级以上人民政府及其有关部门、专业机构应当通过多种途径收集突发事件信息；县级人民政府应当在居民委员会、村民委员会和有关单位建立专职或者兼职信息报告员制度；获悉突发事件信息的公民、法人或者其他组织应当立即向所在地政府、有关主管部门或者指定的专业机构报告；第四十一条规定国家建立健全突发事件监测制度，县级以上人民政府及其有关部门应当建立健全基础信息数据库，完善监测网络，划分监测区域，确定监测点，明确监测项目，提供必要的设备设施，配备专职或者兼职人员。

预警机制不够健全，是导致突发事件发生后处置不及时、人员财产损失比较严重的一个重要原因。为了从制度上解决这个问题，突发事件应对法第四十二条规定：国家建立健全突发事件预警制度；县级以上地方政府应当及时发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，并及时上报；发布三级、四级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府应当采取措施，启动应急预案，加强监测、预报和预警工作，加强对突发事件信息的分析评估，定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，并对相关信息的报道工作进行管理，及时向社会发布警告，宣传避免、减轻危害的常识，公布咨询电话；发布一级、二级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府还应当责令应急救援队伍和有关人员进入待命状态，调集应急救援所需物资、设备、工具，准备应急设施和避难场所，加强对重点单位、重要部位和重要基础设施的安全保卫，及时向社会发布有关避免或者减轻损害的建议、劝告，转移、疏散或者撤离易受危害的人员并予以妥善安置，转移重要财产，关闭或者限制使用易受危害的场所，控制或者限制容易导致危害扩大的公共场所的活动；发布警报的人民政府应当根据事态发展适时调整预警级别并重新发布，有事实证明不可能发生突发事件或者危险已经解除的，应当立即宣布解除警报、终止预警期并解除已采取的有关措施。

同时规定，县级以上地方政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，同时向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报，并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。

各级政府根据预警信息，及时组织会议，部署、落实各项抗灾救灾措施，做到早准备、早部署、早行动，预警机制比较健全，预警信息发布及时、准确，预防措施及时有效，最大限度地降低了人民群众生命财产损失。在制度保障方面，近年来，国务院各部门，浙江省各级党委、政府及有关部门高度重视预案编制工作，建立了较为完备的预案体系，中央、省、市、县要有政府专项预案和各部门的部门预案，乡镇有具体操作预案。浙江省比较注重预案演练，省政府和温州市政府在今年进入汛期后分别举行两次演练，检验了预案的实用性和可行性。（案例见附件②）

突发事件发生后，政府必须在第一时间组织各方面力量，依法及时采取有力措施控制事态发展，开展应急救援工作，避免其发展为特别严重的事件，努力减轻和消除其对人民生命财产造成的损害。对此，突发事件应对法与现行有关突发事件应急的法律、行政法规作了衔接，同时根据应急处置工作的实际需要并参考借鉴国外一些应急法律的规定，规定了一些必要措施：

第一，突发事件发生后，有关人民政府应当针对其性质、特点和危害程度，依照本法的规定和有关法律、法规、规章的规定采取应急处置措施。

本法规定自然灾害、事故灾难或公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以采取十项应急处置措施。

这些处置措施包括：

1、组织营救和救治受害人员，疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员以及采取其他救助措施；

2、迅速控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，划定警戒区，实行交通管制以及其他控制措施；

3、立即抢修被损坏的交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施，向受到危害的人员提供避难场所和生活必需品，实施医疗救护和卫生防疫以及其他保障措施；

4、禁止或者限制使用有关设备、设施，关闭或者限制使用有关场所，中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动以及采取其他保护措施；

5、启用本级人民政府设置的财政预备费和储备的应急救援物资，必要时调用其他急需物资、设备、设施、工具；

6、组织公民参加应急救援和处置工作，要求具有特定专长的人员提供服务；

7、保障食品、饮用水、燃料等基本生活必需品的供应；

8、依法从严惩处囤积居奇、哄抬物价、制假售假等扰乱市场秩序的行为，稳定市场价格，维护市场秩序；

9、依法从严惩处哄抢财物、干扰破坏应急处置工作等扰乱社会秩序的行为，维护社会治安；

10、采取防止发生、次生、衍生事件的必要措施。

第二，自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，有关人民政府可以有针对性地采取人员救助、事态控制、公共设施和公众基本生活保障等方面的措施。

这些措施包括，启用本级人民政府设置的财政预备费和储备的应急救援物资，必要时调用其他急需物资、设备、设施、工具；组织公民参加应急救援和处置工作，要求具有特定专长的人员提供服务；保障食品、饮用水、燃料等基本生活必需品的供应。

第三，社会安全事件发生后，有关人民政府应当立即组织有关部门依法采取强制隔离当事人、封锁有关场所和道路、控制有关区域和设施、加强对核心机关和单位的警卫等措施；发生严重危害社会治安秩序的事件时，公安机关还可以根据现场情况依法采取相应的强制性措施。

第四，发生严重影响国民经济正常运行的突发事件后，国务院或者国务院授权的有关主管部门可以采取保障、控制等必要的应急措施。（案例见附件③）

突发事件的威胁和危害基本得到控制或者消除后，应当及时组织开展事后恢复与重建工作，减轻突发事件造成的损失和影响，尽快恢复生产、生活、工作和社会秩序，妥善解决处置突发事件过程中引发的矛盾和纠纷。对此，《突发事件应对法》规定：履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当及时停止执行依照本法规定采取的应急处置措施，同时采取或者继续实施必要措施，防止发生、次生、衍生事件或者重新引发社会安全事件；立即组织对突发事件造成的损失进行评估，组织受影响的地区尽快恢复生产、生活、工作和社会秩序，制定恢复重建计划，修复被损坏的公共设施；上级人民政府应当根据受影响地区遭受的损失和实际情况，提供资金、物资支持和技术指导，组织其他地区提供资金、物资和人力支援；国务院制定扶持受突发事件影响地区有关行业发展的优惠政策；受影响地区的人民政府应当制定并实施善后工作计划；及时总结应急处置工作的经验教训，制定改进措施，并向上一级人民政府提出报告。

此外，法律还授权政府可依法从严惩处囤积居奇、哄抬物价、制假售假等扰乱市场秩序的行为，稳定市场价格，维护市场秩序；依法从严惩处哄抢财物、干扰破坏应急处置工作等扰乱社会秩序的行为，维护社会治安；采取防止发生次生、衍生事件的必要措施。（案例见附件④）

地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关部门违反本法规定，不履行法定职责的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；有下列情形之一的，根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：

1、未按规定采取预防措施，导致发生突发事件，或者未采取必要的防范措施，导致发生、次生、衍生事件的；

2、迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息，或者通报、报送、公布虚假信息，造成后果的；

3、未按规定及时发布突发事件警报、采取预警期的措施，导致损害发生的；

4、未按规定及时采取措施处置突发事件或者处置不当，造成后果的；

5、不服从上级人民政府对突发事件应急处置工作的统一领导、指挥和协调的；

6、未及时组织开展生产自救、恢复重建等善后工作的；

7、截留、挪用、私分或者变相私分应急救援资金、物资的；

8、不及时归还征用的单位和个人的财产，或者对被征用财产的单位和个人不按规定给予补偿的。

《突发事件应对法》秉承着一个原则：突发事件发生后，保护人民的生命与财产安全、救助百姓，是政府的第一要务。

《突发事件应对法》确立了许多新的制度，提出了许多新的要求，为了保证《突发事件应对法》的全面、正确实施，需要抓紧做好以下几项工作：

（一）广泛宣传。要结合近年来应急管理工作情况，对这部法律的重大意义、立法背景、主要制度等进行宣传报道，既要让行政机关工作人员掌握这部法律，也要让社会公众充分了解这部法律，提高全社会应对危机的能力，强化全社会的危机意识和责任意识。

（二）完善相关配套制度。要加强对现行有关突发事件规定的清理完善工作，凡与《突发事件应对法》相抵触或者不一致的，应当及时予以修改或者废止。同时，要抓紧研究制定有关配套制度，比如应急财产征收、征用补偿制度、应急物资储备保障制度、突发事件监测和预警制度等。

（三）落实相关措施。要按照突发事件应对法的相关规定，落实好健全应急指挥机构及其办事机构，统筹安排应对突发事件所必需的设备和基础设施建设合理确定应急避难场所，建立或者确定综合性应急救援队伍，研究建立国家财政支持的巨灾风险保险体系等各项要求，为突发事件应对法的实施提供有力的体制、机制保障。

 

    2004年8月12日至13日，第14号强台风“云娜”正面袭击浙江省。据中国气象局分析，这次台风是1956年以来登陆我国大陆强度最大的台风，具有风力强、降雨强度大、影响范围广、风暴增水高等特点，强降雨导致部分地区山洪暴发，发生滑坡、泥石流等灾害。

     台风登陆第二天，国务院即派出工作组赶赴灾区，慰问灾民，指导抗灾救灾工作。浙江省委、省政府高度重视应对14号台风工作，多次召开电视电话会议，对应急工作作出部署，各级党政主要领导深入灾区，靠前指挥，保证了各项防台抗灾措施的落实。民政部、水利部、财政部及时下达资金6100万元，浙江省各级政府紧急安排救灾资金1.8亿元和价值1940万元的救灾物资。民政、水利、国土资源、渔业、交通、卫生等部门派出工作组赴重灾区协助抗灾救灾。驻浙解放军、武警官兵积极参与抢险救灾。

在应对第14号台风过程中，各级政府及各有关部门在预案编制、预测预报、组织指挥、调度决策、群众转移、灾民安置、卫生防疫、灾后恢复等方面做了大量卓有成效的工作,有效地减轻了人员伤亡和财产损失。

① 预防、应急准备

在决策机制方面，浙江在应对第14号台风过程中，省、市、县、乡都建立了由气象、海洋、民政、水利、国土资源等部门组成的应急决策指挥机构，实行统一领导，集体决策，政府主要领导担任指挥，全面负责应对工作。在决策时，尊重科学规律，发挥专家作用，汇聚集体智慧，组织各部门进行会商，为领导决策提供支持。

在决策及时性方面，在应对过程各个阶段，中央有关部门和浙江省各级党委、政府都能根据气象预警信息及时作出决策。8月9日－10日，第14号台风尚处于热带风暴、强热带风暴的发展阶段，民政部、水利部、国土资源部等部门和浙江省根据气象预警信息，及时下发通知，要求各地密切关注台风动向，做好各项防御工作；8月11日－12日，台风生成到登陆阶段，浙江省各级党委、政府及时组织有关部门进行会商，研究台风路径，分析台风影响，在此基础上召开四次电视电话会议，对台风防御工作做出全面部署；8月12日－13日，台风登陆后的响应和恢复阶段，民政部、水利部等有关部门及时启动预案。浙江省委、省政府先后两次召开紧急电视电话会议，了解各地灾情和救灾工作情况，部署各项抢险救灾工作。在决策科学性方面，浙江省在预警、响应、恢复的不同阶段，根据台风发展规律和特点，分别采取“防、避、抢”的工作方针，做到早准备、早部署、早行动，把大量工作做在台风登陆前，有效地减少了人员伤亡，把台风造成的损失降到最低。

在资金、物资保障方面，中央财政每年安排特大自然灾害救济补助费预算22亿元和水利特大防汛抗旱补助经费5亿元，在预算不足的情况下，从总理预备费中支出。省、市、县各级财政预算安排有自然灾害救济事业费和防汛抗旱经费，在预算不足的情况下，从省、市、县长预备费中支出。在物资储备方面，各级民政、水利部门均储备有一定数量的救灾抢险物资。在技术保障方面，中国气象局、民政部、水利部等部门分别建立了气象监测预测、水文监测预报、灾情监测统计等决策支持系统和远程视频会商系统。浙江省的远程视频指挥系统基本覆盖到县，部分地区覆盖到乡，大部分市、县都配备了卫星云图，温州等地还建立了多普勒雷达系统，可供实时监测台风动向，建成覆盖全省的水情、雨情自动测报系统和大型水库卫星遥测系统。

②监测与预警

在预警机制方面，从纵向看，浙江气象系统内建立了会商机制，各级互相通报、交流监测分析结果；气象部门与政府之间建立了预测预报报告机制；气象、民政、水利、国土等系统内部建立了预警信息双向传递机制。从横向看，各级气象部门在对台风进行密切监测同时，能及时将分析预测结果通报给民政、水利、国土、海洋等有关部门。在信息发布方面，各级气象部门及时将台风预测预报结果，通过广播、电视、报刊、互联网和手机短信等多种渠道及时向公众发布，使广大群众能够及时了解台风动向，及早采取防范自救措施。在预防措施方面，各级政府结合本地水文地质和人口经济分布情况，及时组织民政、水利、国土、渔业、农业等部门研究部署预防措施，组织开展水利工程巡检、地质灾害监测、涉险群众转移避险、渔船回港避风等工作。

③ 应急处置与救援

在处置机制方面，浙江以当地党委、政府为指挥核心，以有关部门专业技术人员、基层干部群众、部队、武警官兵为主要力量，形成效率较高的现场处置工作机制。在遇水库出险、群众被水围困及发生滑坡、泥石流灾害等突发情况时，当地党委、政府能够及时组织动员各部门力量，调动部队、武警官兵参与抢险救灾，确保人民群众生命财产安全。

在处置速度方面，当地党委、政府以第一时间赶到现场为工作准则，在立足于依靠本地、本部门进行处置的同时，及时向上级请求支援。从温州、台州等地的大量处置事例可以看出，现场处置机制是比较健全的，现场处置反应是迅速的，处置措施是有效的。

④ 事后恢复与重建

在采取措施方面，第14号台风在8月12日20时登陆，8月13日上午，浙江省委、省政府就决定把工作重点转移到恢复重建和灾民救助上来。省、市、县及时将救灾资金和物资下拨到灾区，组织伤员救治和卫生防疫工作，对倒房重建免收11项行政性收费，免收受灾贫困家庭子女学杂费、为部分受灾企业提供低息贷款担保，开展受灾群众低保审批工作，抓紧时间抢修水利、交通、通信、电力等基础设施，组织群众开展生产自救。在实施效果方面，因灾损毁的交通、通信、电力等基础设施基本修复，水利设施和倒房重建工作已全部展开；紧急安排下拨救灾款物，确保受灾群众基本生活，因灾死亡人员家属、伤病人员、倒房家庭、受灾种养户得到了及时救助。

1.各级领导高度重视台风防御工作。对应急工作及时作出部署，各级党政主要领导深入灾区，靠前指挥，保证了各项防台抗灾措施的落实。

2.坚持以人为本，把人民群众生命安全作为应急工作的出发点和落脚点。浙江省始终坚持以人为本，将人民群众生命安全放在首位。各级党委、政府采取大量措施，利用电视、广播、报纸、互联网等新闻媒体发布预警信息，宣传防范知识。认真做好水利工程、地质灾害隐患点、危旧房屋的安全检查工作，认真做好涉险人员排查转移避险工作，在城区利用防空警报、警车警报器，在乡村利用高音喇叭、敲锣、吹哨等非常规手段发布紧急转移命令，最大限度地减少了人员伤亡。

3.建立了应急组织指挥体系和预案体系。省、市、县政府及有关部门都制定了预案，建立了分级、分部门的应急预案体系。健全的应急指挥体系为应急工作提供了组织保障，健全的预案体系为应急工作提供了行动指南。