《中华人民共和国政府信息公开条例》专题讲座

《条例》立法目的（第一条）有三：一是“保障公民、法人或者其他组织依法获取政府信息”的知情权。将保障相对人知情权作为首要立法目的，彰显了政府关注民生、保障民权、为民服务的宪法精神和宪政理念。政府信息公开是对相对人权利最基本的尊重。相对人只有在实现知情权的基础上，才能有效实现参与权、表达权和监督权。这一立法目的的矜持，宣告了“民可使由之，不可使知之”时代的结束；二是“提高政府工作透明度，促进依法行政。”将提高政府工作透明度作为重要立法目的，体现了信息公开对构建阳光政府，促进依法行政的基础性作用。提高政府工作透明度既是政治民主化的客观要求。也是我国更好履行对WTO“透明度原则”（WTO六大基本原则之一）所作承诺的具体要求。“阳光是最好的防腐剂”，提高政府工作透明度，将有助于克服在行政管理过程中暗箱操作、权力失控、决策失误、行为失范以及滥用裁量权和行政不作为导致的腐败现象发生，进而有助于树立良好政府形象，提高政府威信；三是“充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。”这一立法目的，又体现了信息的服务功能。信息对政府作出正确决定，具有非常重要的作用，政府信息对相对人同样也具有同等价值。“正象行政机关依靠信息运转一样，相对人也必不可少需要从政府获取信息。民事和行政诉讼中的程序保障，就是为了使利益相关的当事人能够有公正机会以发现、获取、呈递并质疑有关信息而设计的。政府信息公开不仅服务于相对人的利益，而且鞭策行政机关能够更好肩负起政治责任”（引自［美］欧内斯特·盖尔霍恩和罗纳德·利文著《行政法和行政诉讼概要》）。

制定公布《条例》意义重大：一是进一步夯实了我国民主法治建设的基础。公开、公正、公平的“三公原则”，是民主法治建设最基本的原则。其中，公开是前提和基础。在《条例》公布之前，我国政府信息公开也散见于一些立法例中，具有代表性的如《行政处罚法》、《行政许可法》、《突发公共卫生事件应急条例》等。但是由于规定分散，一方面导致政府信息公开内容局限性很大，另一方面又导致政府信息公开工作的基本原则和制度框架难以整体性和集中统一反映出来。“公开并非常态、并非原则，常态是不公开、原则是保密”（引自2007年4月29日《法制日报》姜明安《政府信息公开实现公民知情权》）。因为保障相对人知情权的重要性和忽视相对人知情权的危害性都是不言而喻的，所以以立法形式调整和规范政府信息公开工作，已成为第二次世界大战后行政法治发展的一大趋势。目前，已有68个国家制定了较为完备的政府信息公开法律制度。其中，最为完备的当属美国（已形成包括《信息自由法》、《联邦政府隐私权法》、《阳光下的联邦政府法》和《联邦行政程序法》等在内的政府信息公开法律制度体系）。《条例》在国际社会政府信息公开制度立法加快的大背景下，针对存在的问题，与时俱进地制定公布，不仅从形式上使我国政府信息公开工作有了统一的全国性的具有较高位阶的制度和依据，而且必将从实质上推动我国民主法治建设向前迈出坚实的一大步。《条例》的公布被评为“2007年度中国十大宪法事件”之一，又被誉为我国政府信息公开法制建设的里程碑和新起点；二是对政府自身建设具有巨大良性催化作用。《国务院全面推进依法行政实施纲要》明确提出了“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府”的目标。党的十七大报告也明确要求，加快行政管理体制改革，完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力，让权力在阳光下运行。一方面，法治政府首先必须是一个透明的、阳光的政府。另一方面，我国在经历了30年的改革之后，社会利益主体已多元化。政府推出的任何一项政策，对不同利益主体来说，都意味着不同结果。因此，只有尽可能充分公开政府信息，才能更好地做到权为民所用，利为民所谋，情为民所系。国务院法制办工交商事法制司司长赵晓光指出，《条例》是发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明和法治政府的基础，是进一步强化对行政权力监督和制约，促进政府职能和工作作风转变，更好地适应社会主义市场经济和对外开放需要，促进廉政建设，遏制和预防腐败的有效机制之一。同时，有利于化解社会矛盾，促进社会主义和谐社会建设。

二、政府信息公开工作制度及需要注意的相关问题

政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息（第二条）。行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开（第17条）。《条例》规定了九项政府信息公开工作制度。

（一）组织领导、主管部门和工作机构制度

1、组织领导。各级人民政府是政府信息公开工作的组织领导机关。各级人民政府应当加强对政府信息公开工作的组织领导（第三条第一款）。

2、主管部门。国务院办公厅是全国政府信息公开工作的主管部门；县级以上地方人民政府办公厅（室）或者政府确定的其他部门（一般为监察机关）是地方政府信息公开工作的主管部门。分别负责推进、指导、协调、监督全国和本行政区域的政府信息公开工作(第三条第二款、第三款)。

3、工作机构。由各级人民政府及县级以上人民政府部门从内设机构中指定（第四条第一款）。负责本机关政府信息公开的日常工作，具体履行五项职责（第四条第二款）。

加强组织领导、确定主管部门、指定工作机构并协调好三者关系，是做好政府信息公开工作的组织保障。《条例》主要起草人、中国人民大学莫于川教授及其课题组通过对部分省、自治区、直辖市的实地调研发现，各地《条例》施行准备工作的开展很不平衡，进展不尽如人意。当前，一方面要尽早确定主管部门，指定工作机构，健全队伍，明确职责并着力抓好对《条例》和相关业务的培训工作。另一方面要注意三个方面的问题：一是《条例》公布之前，各地政府信息公开工作大都由监察机关作为主管部门，而监察机关又与党委纪检机关合署办公。由于国务院办公厅是全国政府信息公开工作的主管部门，这样在体制上很难与上下级政府办公厅（室）之间建立指导与被指导关系。尽管《条例》规定县级以上地方人民政府可以确定其他部门作为主管机关，但为了理顺关系，建议应将办公厅（室）确定为主管部门，监察机关依法履行对政府信息公开工作的监督检查；二是在我国现行行政管理体制中，已有若干部门实行中央或者省以下垂直领导（如海关、国税、工商、国土、技术监督等部门），这些机关已不再是省级以下地方人民政府的工作部门，但是对政府信息公开工作，省级以下地方人民政府主管部门应当承担对这些机关的管理工作。因为《条例》明确规定政府信息公开工作主管部门行政职权的范围是“本行政区域”；三是行政机关指定的工作机构可能会遭遇“专管”而不“专职”的难题。政府信息公开工作不仅专业性、技术性、政策性强，而且周期长，难度较大、成本较高。被指定的工作机构及其工作人员在承担原有工作的同时，还要承担政府信息公开工作，不可谓不重负。行政机关要正视这一问题并采取有效措施加以应对。

（二）公开主体制度

《条例》规定了履行政府信息公开义务的三类主体。

1、行政机关。即各级人民政府的办公厅（室）、组成部门、直属机构、办事机构、组成部门管理的行政机构和议事协调机构。

2、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织（第36条）。如气象局、地震局、银监会、保监会、证监会、电监会等。

3、与人民群众利益密切相关的企事业单位（第37条）。《条例》列举了教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等九类单位。将这些单位特别列为参照《条例》执行（具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定）的公开主体十分必要，合民心、符民意。

（三）主动和重点公开制度

由于政府依法管理国家事务，经济、文化事业和社会事务，所以政府信息不仅范围十分宽泛，而且公开难度也比较大。为确保政府信息公开到位，最大限度界定政府信息公开范围就是必然。《条例》在要求行政机关对符合四项基本要求之一的政府信息应当主动公开（第九条）和在各自职权范围内确定主动公开政府信息具体内容的基础上，又分级、分类明确规定了应当重点公开政府信息的具体内容。

1、县级以上各级人民政府及其部门要重点公开11类信息（第十条）。

2、设区的市和县级人民政府及其部门重点公开的信息除上述11类外，还应当包括四类信息（第11条）。即设区的市和县级人民政府及其部门应当重点公开15类政府信息。

3、乡（镇）人民政府要重点公开八类信息（第12条）。

主动和重点公开制度实质确立了我国政府信息以公开为原则的主旨。所谓重点公开应当是在全面公开政府信息基础上的重点公开，即行政机关首先要全面公开在各自职权范围内确定的政府信息，其次再重点公开各类政府信息。在实践中，绝对不能以点遮面、以偏概全，将重点公开等同于全面公开。

（四）主动公开方式制度

行政机关以怎样的方式主动公开政府信息是一个十分重要的问题，不仅直接涉及相对人能不能及时、便捷获取政府信息，而且关系政府信息公开工作的效果和质量。在《条例》公布之前，我国除《立法法》规定行政立法文件（行政法规、规章，系《条例》规定的重点公开内容）公布后，应当及时在政府公报和报纸上刊登外，对其他政府信息公开方式均没有统一规定。在实践中，许多行政机关主要采取在本机关办公场所设置公开栏的方式公开。但由于种种因素制约，这种方式很难使相对人及时、便捷获取政府信息。《条例》非常具体规定了我国政府信息公开的多种方式。

1、通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开（第15条）。

2、应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，行政机关应当及时向其提供主动公开的政府信息，并配备相应的设施、设备（第16条第一款、第三款）。

3、行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，公布政府信息（第16条第二款）。

需要注意的是，前两种公开方式是羁束性要求，行政机关要必须做到。其中，随着网络技术的发展和普及，政府网站已显示出其他方式不可比拟的优势和优位。国务院办公厅已将政府网站定位为政府信息公开的第一平台，并着力加强政府网站的建设和完善。因此，其他行政机关也要注重发挥机关网站的作用。《条例》从公布到施行，国务院规定了一年多的准备期，这在我国立法实践中是鲜见的。有关专家指出，施行《条例》需要做大量准备工作。其中，设置、设立场所不仅需要一定人力、物力、财力投入，而且还要通过制定、建立相关制度和机制确保场所有机运行，如建立及时并全面向场所提供政府主动公开信息制度等。国务院信息化工作专家咨询委员会成员、国家行政学院教授汪玉凯指出，《条例》明确规定了主动公开政府信息的多种方式，但是在实践中，如果存在“有场无息”，或者选择性公开政府信息，或者不及时公开等问题，那么再多、再好的方式也是“中看不中用”，实质上是一种“假公开”、“伪公开”。

（五）主动公开程序制度

任何行政行为都必须要有一定的程序规范，甚或是要式的程序规范。政府信息公开工作作为一种行政行为当不例外。在《条例》公布之前，我们对政府信息公开工作的程序规范，可以说是大为缺失的。《条例》在规定了主动公开方式（程序规范的组成部分）基础上，又对主动公开的期限要求、工作步骤要求等程序要素作出了具体规定。

1、期限要求。应当自政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开，法律、法规另有规定的从其规定（第18条）。莫于川教授指出，《条例》规定的主动公开期限（包括答复申请期限），在世界上是较短的期限制度，目的就是充分体现高效、便民原则。

2、编制、公布政府信息公开指南和公开目录并及时更新要求（第19条）。编制、公布政府信息公开指南（包括信息分类、编排体系、获取方式、工作机构名称、办公地址、办公时间、联系电话、传真号码、电子邮箱等）和公开目录（包括信息索引、名称、内容概述、生成日期等），是政府信息公开工作前置性步骤要求，是做好政府信息公开工作的基础性工作。需要注意的是，莫于川教授及其课题组的调研表明，各地这项工作开展的比较薄弱，主要是编制工作不得要领。中国政法大学法治政府研究院林鸿潮博士指出：“目前许多行政机关已经编制完成并公布的公开指南和公开目录仅仅对本机关政府信息做了大致的甚至是极为粗糙的分类而已，明显缺失诸多要件，实际上既非指南更非目录，有些不伦不类。说严重点就是走过场式的公然的疑似造假。”因此，行政机关要切实按照《条例》要求认真对待这项工作。

（六）依申请公开制度

国务院法制办副主任张穹指出：“依申请公开就是行政机关根据相对人的申请，依法提供所掌握的相关信息的制度。是行政机关为满足特定主体获取政府信息需要，对特定主体点对点、面对面的服务。由于政府信息面广量大，相对人一般需求可以通过行政机关主动公开的信息获得，特殊需求则可以通过提出申请获得。”《条例》规定了相对人“可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要”，向行政机关申请获取相关政府信息的制度（第13条）。

1、申请方式。应当采取书面形式；采用书面形式确有困难的，可以口头提出，由受理行政机关代为填写申请；申请内容应当包括三项（第20条）。

2、答复要求。《条例》在规定行政机关对任何申请都要根据情况分别作出答复这一总的要求基础上（第21条），又区分不同情形，对答复行为作出了六个方面规定：一是申请公开的信息中含有不应当公开的内容，但能够作区分处理的，仅向申请人提供可以公开的内容的规定（第22条）；二是涉及商业秘密和个人隐私的，应当书面征求第三方意见，第三方不同意公开的不得公开及例外的规定（第23条）；三是自收到申请之日起15个工作日内予以答复和延长答复期限的规定（第24条）；四是申请提供与自身相关政府信息应当出示身份证或者证明文件的规定（第25条）；五是应当按照申请人要求的形式提供信息，无法按照要求形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供的方式的规定（第26条）；六是为阅读困难或者视听障碍申请人提供必要帮助的规定（第28条第二款）。

3、收费规定。一是仅可以收取检索、复制、邮寄等成本费。收费标准由国务院价格主管部门会同国务院财政主管部门制定；二是不得通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息（第27条）；三是对确有经济困难的，经本人申请，工作机构负责人同意可以减免（第28条第一款）。

需要强调指出，依申请公开制度是主动公开制度的有益补充，在实践中，行政机关应当确立以主动公开为主，以依申请公开为辅的原则。当前，要注意做好依申请公开工作制度的制定，设计并印制依申请公开政府信息申请书格式文本。

（七）保密审查制度

国家秘密、商业秘密和个人隐私受法律保护，举世通例。我国的《保守国家秘密法》、《档案法》等法律对保守国家秘密（关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时限内只限一定范围的人员知悉的事项。分为绝秘、机密、秘密三级）；《反不正当竞争法》、《劳动合同法》等法律对保护商业秘密（不为公众所知悉，能为权利人带来经济利益，具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息）；《民法通则》、《治安管理处罚法》等法律对保护个人隐私（关系个人财产、名誉、声誉或者其他利益的不宜对外公开的情况、资料）作出了规定。因此，《条例》原则规定“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。”由于政府信息中的有些信息必然涉及这些秘密，所以必须确立保密审查机制。

1、审查主体。行政机关指定的工作机构（第四条第四项）；对不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定，报有关主管部门或者同级保密工作部门审定（第14条第三款）。《保守国家秘密法》第11条第二款规定：“对是否属于国家秘密和属于何种秘级不明确的事项，由国家保密工作部门，省、自治区、直辖市的保密工作部门，省、自治区政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的保密工作部门或者保密工作部门审定的机关确定。在确定密级前产生该事项的机关、单位应当按照拟定的密级先行采取保密措施。”第13条规定：“对是否属于国家秘密和属于何种秘级有争议的，由国家保密工作部门或者省、自治区、直辖市的保密工作部门确定。”

2、审查依据。《保守国家秘密法》（1989年5月1日施行，具体规定了国家秘密的范围和密级、保密制度和法律责任）及其他法律、法规（第14条第二款）。

3、例外规定。对权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开（第14条第四款）。

需要强调指出，保密审查工作极为严肃和重要，行政机关必须要给予高度重视。需要注意的是，我国《刑法》分别规定了非法提供国家秘密罪（为境外）、故意泄露国家秘密罪、过失泄露国家秘密罪和侵犯商业秘密罪等罪名。因此，行政机关应当按照《条例》要求，建立健全保密审查机制并明确审查程序和责任（第14条第一款）。同时，在实践中要正确处理好公开与保密的关系，并特别要注意防止两种极端倾向：一是以保密为托词，无据无理拒绝公开应当公开的信息；二是为了公开而公开，丧失保密原则。

（八）发布协调制度

2002年9月14日发生在南京汤山的投毒事件；2003年发生的“非典”疫情；2006年12月27日发生在四川省剑阁县的群体性腹泻事件和今年初发生在南方大部分地区的冰雪灾害等，每一次大的自然或者人为灾害（重大突发事件），总给我们以许多刻骨铭心的启示。其中，如何去伪存真并协调发布各方面的相关信息尤为重要。因为信息不确或者混乱是危机管理的大敌，所以建立健全政府信息发布协调制度十分重要。

1、公开政府信息应当及时、准确（不能含糊）。行政机关对影响或者可能影响社会稳定，扰乱社会秩序的虚假或者不完整信息，应当在其职权范围内发布准确信息予以澄清（第六条）。有道是“流言止于公开”。在南京汤山投毒事件中，由于虚假信息流行，所以给政府造成了很大被动。

2、发布的信息涉及到其他行政机关的，应当与其进行沟通、确认、保证准确一致（第七条第一款）。在南方冰雪灾害中，京珠高速公路湖南段之所以发生大堵车，主要是因为没有很好的做到这一点。

3、发布政府信息依照国家有关规定需要批准的，未经批准不得发布（第七条第二款）。

4、公开政府信息不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定（第八条）。

（九）监督和保障制度

世界各国推行政府信息公开工作的历史经验证明，政府信息公开工作面临的最大阻力不是别的，正是政府自身。因此，必须建立健全监督和保障制度，确保政府信息公开工作能够扎实推进、有序开展。《条例》从六个方面作出了具体规定。

1、政府要建立健全工作考核、社会评议和责任追究制度，并定期进行考核、评议（第29条）。

2、主管部门和监察机关要对施行情况进行监督检查（第30条）。

3、行政机关要在每年3月31日前，按《条例》要求的内容（第32条）公布政府信息公开工作年度报告（第31条）。

4、赋予了相对人的举报权和申请行政复议或者提起行政诉讼权（第33条）。其中，将相对人知情权设定为可议诉权是历史性的进步，是《条例》的一大亮点。有学者指出，相对人拥有可议诉权本身，就会对行政机关履行政府信息公开义务构成巨大压力。

5、追究未履行建立健全保密审查机制的规定（第34条）。

6、追究不履行公开义务；不及时更新公开内容、公开指南、公开目录；违例收费；通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息；公开不应当公开的信息等五项违例行为的规定（第35条）。

“徒法不能自行”。法制的精神和原则，制度和作用，只有通过落实执行才能体现出来。在《条例》施行前，当务之急是要认真做好各项准备工作：一是组织建设（确定主管部门，指定工作机构，明确职责，健全队伍）；二是制度建设（保障审查制度、发布协调制度、向信息查阅场所及时全面提供信息制度、受理申请公开制度以及一系列监督保障制度等）；三是编制、公布公开指南和公开目录；四是网站建设和场所、设施建设；五是加强培训工作。

(主讲人：中共石家庄市委党校唐永志)