为进一步规范和监督行政机关的行政执法活动，全面推进依法行政，市政府近年来连续组织开展全市依法行政考核工作。纵观几年来的被考核情况，行唐县在推进依法行政工作中取得了明显成效，但在行政管理领域还存在某些方面的问题。如何理性地把握和分析这些问题及其根源，并积极提出相应的解决对策，是行唐县乃至其他各县市法治政府建设的重要课题之一，也是政府法制工作的一项紧迫任务。
一、依法行政考核取得的主要成效
（一）规范性文件质量明显提高。该县高度重视规范性文件的制定工作，对涉及全县经济发展、关系国计民生的重大事项，都以县政府名义颁布通告、决定及其他规范性文件，并且均由法制办对其合法性进行审核并提出法律性修改意见，修改后经县政府常务会或办公会议讨论审议。对县政府有关部门起草的规范性文件，先由其法制机构初步审查，提供起草依据，然后由法制办审核，特别是对行政许可、行政强制、行政处罚、行政收费等方面严格把关，有效提高了规范性文件的制定质量。
（二）行政执法配套制度逐步建立健全。在依法行政考核的推动下，该县行政执法的制度环境不断优化，各项配套制度逐步健全，各行政执法主体普遍建立和落实了政务公开、责任追究、行政执法投诉、行政赔偿、内部执法监督检查考核等制度。同时，进一步健全了行政执法主体管理制度，通过登记、审查、公示、确认等工作，确立了执法主体地位，明确了执法依据和执法类别，有效贯彻了“有法必依、执法必严、违法必究”的法制原则。
（三）行政执法力度进一步加大。通过近年来的依法行政考核，行政执法机关的执法力度进一步加大，有效提升了法律法规的实施效果。各行政执法机关对负责实施的法律法规进一步分解细化，落实到每个科室和执法人员，使执法权限、执法标准、执法程序、执法范围和执法责任更加明确。在此基础上，加大执法力度，把行政执法责任制落实在执法工作中，管理措施更加到位，查处案件更为及时，依法行政的风气更为浓厚。
（四）行政执法行为进一步规范。随着依法行政考核工作的深入开展，该县进一步加强了行政执法监督，建立了行政执法责任制，既明确了行政机关应该做什么、怎么做的问题，又促进和规范了行政执法人员的执法行为，有效防止了执法人员滥用自由裁量权，使执法过程更加公正透明。同时，以强化监督和责任为保障，建立了违法或不当行为的纠错和追究机制，从而开创了规范化管理的新局面。
二、依法行政考核存在的主要问题
通过近年来的不懈努力，行唐县推行行政执法责任制工作取得了初步成效，但由于一些传统原因，在推进依法行政过程中还存在一定问题，主要表现在：
一是处理问题随意性。有的部门和乡镇在处理问题时，不注意区别各种法律关系，随意定性。如某村发生了一起村集体与农户终止土地承包合同的纠纷，要求乡政府处理，乡政府经调解无果下了一份处理决定，而实践中土地承包纠纷是纳入民事处理范畴的，根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，只有个人之间及个人与集体之间发生土地所有权和使用权纠纷时，乡政府才有权作出处理决定，该案混淆了行政法律关系与民事法律关系的性质，而类似现象在现实中还为数不少。
二是工作方法单一性。主要表现在只重视实体而轻视程序，这在处理问题和行政许可中都有反映。如某单位在办理房产使用权过户审批手续时，只看当事人提供的身份证明、双方协议等书面材料，而不注重现场实际勘察，简单审查之后就为其贸然颁发房产证书，如果该房产证持有者和第三人发生纠纷，该单位将承担审批不严的责任。像其他一些该调查取证而不实际调查、该让当事人知情的不告知、有时间规定（含政务公开中的承诺时间）的工作不在规定的时限内完成等程序上的问题，也普遍存在。
三是越权操作违法性。有的部门和乡镇不恪守职能，往往因为利益关系而擅自实施其他单位的职权，主要表现在行政许可中的包权、行政处理中的越权、强制执行中的滥权等。如某村两个农户之间发生了一起宅基地使用权纠纷案件，一方申请乡政府确权，乡政府经过调查核实，即下达了一份进行宅基地使用权确权的处理决定。根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，土地确权职能应为县级以上人民政府行使，乡政府做出的处理决定只能用以解决当事人之间的争议，根本无权确权。该案看似乡政府为群众做了一件好事，但因其违反了职权法定原则，其所作的具体行政行为最终在行政复议中被依法予以撤销。
四是该办不办渎职性。该办不办属于行政不作为，在这方面，主要表现在棘手问题能推则推，不能推时则拖，半年甚至一年不见结果。如某部门一下属企业国有资产严重流失，职工多次要求该部门调查处理，但该部门一直拖而不办，导致该企业职工连续几年没有领到工资，甚至还发生了连续集体上访事件，对社会和谐稳定造成了不利影响。另外，个别部门还存在拒不履行司法判决确定的义务的现象，视法律文书为儿戏，既损害了人民群众的直接利益，损害了政府形象，还破坏了党群关系。
三、存在问题的原因分析
（一）法制观念淡薄。党的十五大确立了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，九届全国人大二次会议将这一治国方略载入宪法，国务院《全面推进依法行政实施纲要》则对加快法治政府建设提出了新要求。但从实际情况看，一些基层领导和工作人员法制意识、依法行政的观念还比较淡薄，对法律法规的学习和掌握还不够，对依法行政存在片面性认识，习惯性地将“执法”等同于“执罚”，如本单位没有行政处罚的职权，无行政许可事项，便简单地认为本单位没有依法行政工作可干，将依法行政工作孤立起来，使日常工作与之脱节，未能将依法行政工作自觉付诸实践。
（二）专业人才欠缺。现在的大多数国家公务员都是新时期参加工作的，整体素质较之以前有了较大的提高，但法律专业毕业的却寥寥无几，熟悉法律知识的人员并不多。目前我国的法律制度已基本确立，各项法律、法规已相继出台，而80%以上的法律、近90%的法规都要靠行政机关执行，面临这种形势，行政机关能否做到依法行政，直接关系到国家的法律、法规能否得以实现。而公务员依法行政能力、水平和素质的高低，很大程度上决定着依法治国的进程。因此，加大对在职公务员的法律知识培训，提高执法人员依法行政能力，是打造法治型政府的需要，也是为经济社会又好又快发展营造良好法制环境的需要。
（三）制度制约不力。依法行政工作开展的好坏，一定程度上取决于制度保障，取决于监督机制的完善。但有的部门和乡镇在制度建设上还不很完善，办事无章可循的现象在一定范围内依然存在。历史经验表明，权力不受制约和监督，必然导致滥用和腐败。在有法可依的情况下，对行政机关及其工作人员的行政行为能否实现全方位有效监督就成为能否实现依法行政的关键。但从现实状况来看，监督力度不够已成为制约法治政府建设的“瓶颈”之一，有法不依、执法不严、违法不究的现象还依然存在。
四、对策和建议
对行唐县依法行政实践中存在的上述问题，在其他县市也较为普遍，对此，提出如下对策和建议：
（一）统一认识，加快推进依法行政工作进程。依法行政是“依”而不是“以”，“依”是指按照法律的规定办事，“以”是指只能按照法律的规定办事。依后者而言，对社会还不能达到有效管理的目的，还有必要按照法规和规章的规定办事，这与法律的广义解释是一致的。因此，依法行政除按照法律、法规、规章办事外，在不与法律法规规章相悖的前提下，还应当按照政策和行政机关的承诺办事。同时，行政机关对社会和群众的各种承诺（如许可要求、办事时间、利益兑现等方面的承诺），也应视作法律规定，这与取信于民，打造“诚信政府”是一致的，这一切都应作为依据纳入依法行政的范畴。
（二）拓宽思路，确立依法行政的全方位意识。从依法行政的内容看，它不仅只是行政处罚和行政许可，它还包括了行政立法（县以下表现为制定规范性文件和制定政策）、行政管理、行政监督和行政执行。在行政管理权中，还包括了规范秩序和行政收费等。在上述权力的应用中，行政管理权的应用是最多的，即使没有行政处罚权、行政许可权的单位，它同样承担着某一方面的社会管理职能，也就是说，在对外的日常管理活动中，允许行政相对人做什么，不允许做什么，都应依法进行；同时，在内部对人、财、物的管理上，如人事任免（包括处分）、经费使用、车辆购置，也都要按规定进行，也应视为依法行政。
（三）坚守原则，防止行政不作为和行政乱作为。一方面，法律要求行政机关恪守己职，不得越权施政（即不揽权），同时，应严格自觉遵循“法无明文规定不得为”这一原则，否则便会“劳命伤财”（即不滥权）。另一方面，法律还要求行政机关在职权范围内应积极作为，不得不作为或消极作为，否则就是渎职。这两方面，构成了职权法定原则的基本内涵，在推进依法行政、打造法治型政府过程中，应时刻注意避免越权和不作为这两大忌讳，切实履行法定职责。
（四）组织保证，确保依法行政工作正常开展。目前各地依法行政中存在着一定程度的体制不理顺、制度无保证等问题，比如：多头管理、多头执法、相互推诿的现象在城市管理工作中普遍存在，因此建议成立城市管理行政执法的专门机构，开展相对集中行政处罚权工作，创造城市管理、统一执法的局面。在加快县级以上政府法制机构建设的同时，各地政府部门、乡镇的法制工作机构问题也亟待解决。对具有法律专业知识的公务员寥寥可数问题，建议各地在以后的公务员招录工作中，要能够确保一定数量的具有法律专业知识的人员充实在内。
（五）方法创新，提高依法行政工作的自觉性。一是树立实体与程序并重的观念。在处理法律事务中，实体和程序是相互联系、不可分割的，在依法行政过程中要正确处理两者之间的关系。因事由不同，部门和乡镇在办事中的程序不一定雷同，但必须注意按程序操作；二是依法行政与日常工作要做到有机结合。在实际工作中，有些工作法律法规有明确规定，那么法律规定怎样操作，执行单位就应按规定执行；法律法规没有明确规定的工作，也要看是否有相应的法律法规或政策的制约。比方说，招商引资在各地具有工作上的普遍性，虽然目前没有招商引资法，但不等于这项工作就与依法行政无关，招商引资应符合国家产业导向，凡禁止的产业，即使有利可图也不能引进，不能立项。同时，招商引资还要符合本地实际，包括土地是否可以利用、是否符合生态县建没的要求、是否违反公平竞争原则等，这都有相应的法律法规或政策可遵循，违之则会产生不良后果。
（六）注重实效，全面提高行政执法人员的整体素质。一是坚持领导干部学法经常化、制度化。对新出台的法律法规，负责实施的部门领导一定要适时跟进，及时学习，领会精神，跟踪考查，并组织好社会宣传，抓好执法人员的培训。二是进一步加强行政执法人员的资格管理。坚持持证上岗、“亮证”执法，对不持证上岗的执法人员，要严格按照规定给予行政处分。三是认真整顿行政执法队伍。对有以权谋私、失职渎职行为的行政执法人员，要按责任追究制度进行追究；对执法“不文明、不规范、不公正”，不适宜从事行政执法工作的人员，要坚决调离执法岗位；对滥用职权、执法犯法、徇私枉法的行政执法人员，要坚决依法严肃查处。
（行唐县政府法制办供稿） | 
