| 建立和完善政府法律顾问制度的思考 | | 2008-08-28 11:00:13 | 辽阳市政府法制办 吴文良 李强
改革开放30年，是政府法治建设探索的30年，也是政府法律顾问制度探索和崛起的30年。30年来，政府法律顾问制度已经由虚到实，日益成熟完善，实现了历史性突破，在建设法治国家、依法行政等方面发挥了重要作用。但毕竟我国的政府法律顾问制度发展时间较短，尽管各地在探索中创造许多行之有效、符合实际的模式和经验，但从全国来说，还没有一套成型的理论和实务经验，随着政治、经济体制改革的深入，政府职能的转变，原有模式已经越来越不适应形势发展。最近国务院出台的《加强市县政府依法行政决定》对这一制度的发展提出明确的要求，为今后政府法律顾问制度的探索指明了方向。
一、深刻认识政府法律顾问制度在建设法治政府和依法行政中的价值和重要作用
1、建立和完善政府法律顾问制度是推进依法行政，加强执政能力的客观需要。推进依法行政，客观要求政府的一切活动必须置于宪法和国家法律、法规和规章的控制和约束之下，政府行政行为违反了法律规定，就要承担相应的法律责任。据有关部门统计，约有８０％的法律法规、９０％的地方性法规和全部规章都是由行政机关组织实施的。如果行政机关不能依法行政，公共事务就不能依法管理，执政水平和能力就会大打折扣，政府就会陷入执政窘境。通过让政府法律顾问全面介入政府决策、立法和行政执法领域，积极参与突发事件应对，能够有效解决依法行政进程中的问题，提高政府依法执政能力。
2、建立和完善政府法律顾问制度是化解行政争议，解决经济和社会发展中诸多涉法问题和矛盾的迫切要求。我国正处于黄金发展期和矛盾凸显期，行政争议呈现数量大、法律关系复杂、解决难度大的特点，随着政府作为行政主体、民事主体多层次参与经济活动、民事活动，导致一大批具体法律事务的产生。公民与法人的法制观念和法律意识不断增强，引发对政府具体行政行为不服的行政诉讼案件大量增加，政府需要法律专家代表政府出庭参与诉讼，以维护政府所做出的合法决定。政府大量运用公共财政政策依法进行投资、采购等活动时，需要专业法律人士参与在投资、采购领域存在的合同的谈判、起草、审查等非诉讼事务，以维护政府的合法权益。政府需要集中更多的时间和精力来处理行政争议和行政法律事务，因此，作为参谋助手的政府法律顾问任务艰巨。
3、建立和完善政府法律顾问制度是加强政府自身建设，顺利实现政府职能转变的重要推动力量。政府职能随着市场经济体制的逐步建立而在不断变迁，正在向有限政府、责任政府、服务政府和法治政府转变，主要体现在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方面。然而政府职能转换不是一帆风顺的，必然涉及保持政府行为及经济政策具有较高的透明度、可预见性和稳定性，涉及加强对政府行为的行政立法，规范行政权力，避免政策行为的主观性和随意性；涉及强化政府职能部门的执法力度，加强社会公众对政府行为的监督，确保政策的统一实施等工作。这些必然要求一批专门的法律专业人士代表政府处理日常的法律事务，为政府提出有前瞻性、有价值的建议，通过对这些法律事务的处理，发现政府职能转变中存在的问题和漏洞，客观检验政府职能转变是否到位，及时提出法律意见建议，帮助制定改进措施，从而有助于深化行政管理体制改革、理顺行政执法体制、强化行政监督机制，加强政府自身建设。
4、建立和完善政府法律顾问制度是贯彻落实科学发展观，坚持依法决策的重要保障。要减少行政决策的盲目性、随意性，避免因决策失误给经济、社会发展和公民权益造成不应有的损失，实现科学决策、依法决策、民主决策，就要进一步规范和加强政府法律顾问的工作，充分发挥专家学者在科学决策、依法行政方面的参谋、顾问作用，使行政机关的管理决策进一步走向规范化和法律化。通过坚持推行重大决策合法性论证制度，充分发挥政府法制机构和法律顾问在重大决策方面的法律审查职能，参与规范性文件等抽象行政行为的审查，通过政府法律顾问对法律风险进行研究评估，对法律风险环境、法律风险的现状进行分析认证，提出防范法律风险的措施，形成“事前防范、事中控制为主，事后补救为辅”的政府法律事务风险防范机制，能够有效地提高行政决策水平，具有不可替代的作用。
二、深刻领会《决定》重要精神对市县政府法律顾问制度提出的新要求
1、《决定》对完善市县政府法律顾问制度具有重大现实意义，指明了今后工作的方向。最近国务院出台了《加强市县政府依法行政决定》，这是继《全面推行依法行政实施纲要》以来，又一个依法行政方面具有里程碑意义的文件，也是第一个国务院面向市县政府依法行政工作下发的文件。《决定》是今后一个时期加快法治政府建设的指导性文件，它的出台具有重大的现实意义。
《决定》指出，经过坚持不懈的努力，近些年来我国市县政府依法行政已经取得了重大进展，但是与形势发展的要求还有不小差距，一些行政机关及其工作人员依法行政的意识有待增强，依法办事的能力和水平有待提高；一些地方有法不依、执法不严、违法不究的状况亟须改变。依法行政重点在基层，难点在基层。作为市县政府依法行政重要方面的政府法律顾问制度，各市县政府在法律顾问制度建立和完善方面做了大量工作，取得了一些的成绩，但仍不适应当前市县政府依法行政的客观要求，存在着亟待解决的一些问题和不足，政府法律顾问工作现状令人担忧，表现在：法律顾问工作定位不适应形势的需要，法律顾问成了专业“灭火队”，大多数工作是事后补救，呈现出严重后置化顾问方式；个别地方政府法律顾问作用没有得到充分发挥，顾而不问，形同虚设，不能充分发挥他们的参谋助手作用；政府法律顾问工作缺乏长效机制，各项制度尚需进一步细化。在一些市县政府，法律顾问很少应邀列席政府的各种会议，很少参与国企改制，参与重大招商引资项目的谈判、立项，没有参与突发性事件处理，更不用说参与政府宏观决策。《决定》提出大力提高市县行政机关工作人员依法行政的意识和能力，健全领导干部学法制度，完善市县政府行政决策机制、建立健全规范性文件监督管理制度、严格行政执法、强化对行政行为的监督、增强社会自治功能，提出若干具体制度，这为今后市县政府法律顾问制度的完善指明了方向，法律顾问制度的探索和发展必须紧紧围绕这些方面来进行，改变不适应、不符合的状况。
2、《决定》对加强政府法律顾问工作提出了更高的要求。《决定》提出要完善重大行政决策听取意见制度，建立健全公众参与重大行政决策的规则和程序，完善行政决策信息和智力支持系统，增强行政决策透明度和公众参与度；建立重大行政决策的合法性审查制度，未经合法性审查或者经审查不合法的，不得作出决策；建立重大行政决策实施情况的评价制度，及时发现并纠正决策存在的问题，减少决策失误造成的损失。这就要求市县政府法制部门，认真研究如何让法律顾问切实参与进去，充分发挥他们的参谋助手作用，将《决定》规定的制度落到实处，开创政府法律顾问工作新局面。
三、深入探索政府法律顾问工作规律，构建充分发挥法律顾问作用的长效机制。
1、各级政府及政府法制机构要切实担负起领导责任和管理、指导责任。政府要加强对这项工作的领导，把它纳入政府中长期工作规划，纳入依法行政考核范围，作为一项重点任务来落实，政府领导应定期听取有关部门汇报，帮助解决工作中存在的难题，在经费、人员和编制上给予倾斜,重视法律顾问工作机构建设，为扩大法律顾问参与政府法律事务的渠道和范围创造条件。各级政府法制机构要加强对本级和下级部门工作指导，培育先进典型，及时总结、交流和推广经验，形成法制机构牵头抓总，有关单位和部门密切配合的政府法律顾问工作大格局。要加强对这项工作的研究，探索工作规律，以有效预防和化解行政争议为立足点，努力做到法律顾问为政府提供优质服务，政府为法律顾问创造良好工作条件，进一步创新工作制度和机制，充分用好用足法律顾问宝贵资源，通过有效解决政府关心和社会关注的涉法事务，促进法治政府建设。
2、要以思想大解放为动力，推进政府法律顾问工作创新。没有思想的大解放，就不会有政府法律顾问制度的大突破，要善于突破旧思维、旧体制的束缚，把这项工作放到大局中去考量，进一步解放思想、与时俱进，借鉴国内外先进经验，结合本地实际，大胆创新工作机制和制度，重点完善法律顾问的考核机制、激励机制、进出机制和日常工作机制。建立法律顾问定期联系制度，通过法律顾问年会等多种途径和方式加强与法律顾问联系，定期走访法律顾问，保持沟通联系常态化；建立学习研讨制度，定期组织研讨活动，组织到先进地区考察学习，提高法律顾问素质和层次；建立疑难案件分析论证制度，遇重大疑难和有较大影响的案件迅速启动专题会议，采取集体讨论、集体研究的办法，把工作做得更完善；建立法律顾问建议书制度，引导法律顾问将有价值的建议意见，以建议书的形式递交政府法制机构；建立法律顾问考核评价制度，坚持政府和同行认可、注重工作实绩的原则，建立以能力和实绩为导向的评价机制和以实绩、品德、知识、能力等要素构成的法律顾问评价指标体系，作为选聘、解聘和评优的重要依据。建立法律顾问个人工作档案；建立优秀法律顾问表奖制度，以精神奖励为主物质奖励为辅，按年度奖励作出突出贡献的法律顾问。等等。
3、要加强政府法律顾问自身建设，打造一支职业化、专业化的法律顾问工作队伍。作为政府聘任的法律顾问成员，某种意义上代表着政府的形象，关乎着政府的声誉，因此，必须谨言慎行，注重操守。一是选拔政府法律顾问要坚持人员精干、优势互补原则，突出高层次、高水平，既要立足本区域内内，又不局限于本区域内，既考虑权威声望，更注重实际工作能力，重点选聘一批在各领域著名律师、专家和学者参加到法律顾问队伍，努力造就一支专业化、高素质、懂法律和懂政策的复合型法律顾问队伍，培养一批熟悉城建拆迁、企业改制、环境保护、劳动就业、知识产权、外经外贸等专业领域知识的专家型法律顾问人才。二是要引导法律顾问认清肩负的重要使命与社会责任，更加自觉地关注大局、了解大局，对政府在依法行政方面存在的问题敢于直言，努力为政府依法决策、依法行政建言献策，当好参谋。要引导政府法律顾问努力学习，不断提高运用法律知识服务改革发展实践的本领。三是引导政府法律顾问坚守职业道德，严格遵守工作纪律，做到政治立场坚定，在大是大非面前始终保持清醒头脑，确保政府法律顾问工作的正确方向。要严格保守工作中接触到的政府秘密，不得从事有损政府形象，与政府法律顾问不相称的行为。
辽阳市政府法制办 吴文良 李强
2008-8-25
论文作者
吴文良：市政府法制办副主任 0419-3781882
李 强：市政府法制办行政应诉科副科长 0419-3781890
参考文献
[1]《国务院关于加强市县政府依法行政决定》
[2]《政府法律顾问实务》
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