| 浅谈行政许可法对新时期政府依法行政提出的新要求 | | 2008-08-28 11:08:48 | 湖北黄石市黄石港区人民政府法制办
（2008年6月16日）
《中华人民共和国行政许可法》实施四年了。在新时期如何深入学习贯彻《行政许可法》，切实转变政府职能，把握政府角色定位，就要进一步深化行政体制改革，做到诚实守信，强化责任意识，提高政府效率。
一、切实转变政府职能，在法律许可范围内依法行政
在计划经济年代，政府拥有配置一切资源的权力，是权力型、万能型、管制型的政府，即无限政府。政府对社会事务什么都管，社会个体的什么事情都找政府办。“没有政府管不了的事”、“只要是为人民着想，政府什么事都可以做”的观点在不少人意识里根深蒂固的，时至今日仍然有一些经济主体“不找市场找市长”：政府对企业仍然不同程度的存在着直接干预现象，而不少困难企业还寄希望并依赖政府直接管理；一些本应由行业协会承担的管理功能，仍由政府部门管理；一些应由部门决定的事也要政府首长签批；不少社会个体一遇矛盾和纠纷就找政府，即便是已经进入司法程序的纠纷，也要政府解决；政府在实践工作中存在许多错位、越位、缺位现象。这些已经在许多方面阻碍了市场经济的发展，限制了市场主体和公民个人的自由。行政许可法通过规范行政许可的设定和实施，以及确立公民、法人和其他组织自主决定优先、市场机制优先、社会自律优先等原则，要求政府进一步转变职能，在法律许可的范围内依法行政。
一是要树立有限政府的观念。政府及其工作人员不论做什么事，首先都要问：“这符不符合法律规定？”严格在法律许可的范围内行为，有所为有所不为，有所进有所退，政府公共管理要通过政策引导、法律规范、信息咨询、公共服务等手段来实现。
二是要明确政府的职能定位。具体讲，在完善社会主义市场经济体制的过程中，政府职能应实现五个转变：一是强化经济宏观调控职能，尽快取消对企业的直接行政干预；二是建立和维护市场规则，加强市场监管力度，保护公平竞争，营造统一开放的市场环境；三是加强对劳动保障、环境保护、社会治安等公共事业的综合管理；四是生产公共产品，提供公共服务；五是解决经济发展的外部性问题，如垄断、污染、分配不均等。
三是要规范政府的行政行为。就是要结合本地实际做好经济发展的近期目标和长远规划；简政放权，将那些可由市场、企业和社会个体办的事情交给市场、企业和社会个体，加快产权制度改革，推进民营化进程，使企业真正成为市场竞争主体。进一步确立企业的投资主体地位，实行谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险。政府不再直接干预企业的经营活动，也不再承担由企业自行决策带来的风险。2003年全市企业属地管理，我区接管企业133家，但我们只在企业改制工作中进行宏观指导协调，不去直接干预企业其它活动，放手让企业发展；大力培养政府与社会个体之间的中间层，充分发挥社会中介组织、社区的功能，逐步过渡到社会个体遇到困难，首先找社会自我解决，而不直接找政府部门，真正实现“小政府大社会”；政府全面从竞争领域中退出，通过规范和政策指导、信息发布以及规范市场准入，引导社会投资方向，抑制无序竞争和盲目重复建设；优化公共产品的供给，大力推进经营城市的步伐，加快城建、教育、文体、卫生建设步伐，加大再就业工作力度，扩大社会保障覆盖面，加大对低收入家庭救济力度；大力营造良好的发展环境，为市场主体提供优良的市场环境、法制环境、服务环境、信用环境、治安环境；规范制定规范性文件的行为，严禁越权制定规范性文件，保证规范性文件的合法性、合理性、可行性；加大督办落实力度，严禁有令不行、有禁不止，保证政令畅通；削减公共支出，平衡公共预算，进一步规范财政预算管理，减少财政支出的随意性，合理使用有限的财力。
二、准确把握政府角色定位，建设服务型政府
服务政府是指政府由原来的控制者，转变为组织者和服务者。它意味着施政目标由机关和首脑决策转变为由民众希望和合法期待来决定，政府以控制管理为主转变为以提供服务为主，管理领域由全方位管理转移到公共服务领域。
行政许可法明确规定：“实施行政许可应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务”，并规定了设定和实施行政许可的公开原则和设定行政许可听取意见制度，实施行政许可听取利害关系人意见的制度，不予行政许可的说明理由制度以及听证制度，方便申请人申请制度，监督检查中的举报投诉制度等。这些规定有利于保障公民对行政管理事务的知情权、参与权和监督权，有利于公民法人或者其他组织积极参与管理，促进政府严格依法行政。
一是要增强服务意识。按照“三个代表”的要求，以民为本，树立“管理就是服务”的理念，真心实意为人民服务。在咨询、环境、硬件、软件等各个方面为市场主体提供全方位的服务；了解和熟悉各种不同对象的需求，有针对性地服务；熟悉法律法规，依法依规公平公正地服务。
二是要创新服务方式。要充分利用现代技术手段来为老百姓提供更为便捷的服务。大力发展电子政务，提高服务和管理水平。政府各部门都应建有自己的网页，并要与政府网联网。要在网上公开政府的重大决策，提高人们对政府决策的理解、认知程度，减少在实施过程中的阻力；公开重要的法律法规规章；公开行政执法主体的执法权限、执法依据、执法程序、执法内容，增强行政执法的透明度，并自觉接受各方面的监督；公开办事结果等。
三是要完善服务措施。一是打造政府服务平台，畅通政府与群众的联系渠道，并建立相应的制度予以保障。二是推行网上办公，尝试在网上为老百姓解答咨询，办理一些审核手续，延伸服务时间和服务空间。三是加强行政服务中心的功能，完善外商投资代办制，建立投资项目“绿色通道”，按照“一个窗口对外、集中受理申报、内部并联审批、办结统一反馈”的原则，建立各部门联合审批工作机制，营造一个良好的投资环境。
三、做到政府诚实守信，创造良好的社会信用环境
行政许可法第一次以法律的形式确立了信赖保护原则，明确了公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，要求行政机关对作出的行政许可决定要保持稳定，不得擅自撤销和变更已经作出的行政许可决定，给老百姓以明确的预期。行政机关为了维护公共利益，改变行政许可，给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，要依法予以补偿。这对增强行政机关的信用，密切政府和人民群众的关系，具有重要意义。这一法律规定要求政府要做到诚实守信，保证政策稳定，决策科学，取信于民，在实施法律方面必须信守诺言，做到统一、公正、合理。政府不仅自己要诚实守信，而且要创造良好的社会信用环境，为经济发展和参与国际竞争奠定良好的信用基础。
一是政府要抓教育，树立诚信意识。要在政府机关开展诚信教育、职业道德教育。教育公务员要说实话，办实事，求实效，力戒假大空和形式主义。结合公民道德纲要的推进，提高全民的诚信意识。
二是政府要建立科学决策机制，减少决策失误。努力提高领导干部的决策水平，建立重大决策调研制度、专家咨询制度、重大事项社会公示和听证制度，保证决策的合理性、科学性、可行性。
三是政府要建立诚信机制，加快建设社会信用体系。政府各部门要着力建立健全诚信建设的制度规范，保证诚信建设的规范化、制度化。
四是政府要健全失信行为惩戒制度。完善对失信行为的惩戒措施，严格实行责任追究制，确保所作承诺得到落实，逐步实现信用行为管理的制度化、法制化。对不讲诚信、不守信用的典型案例要公开曝光，以示惩戒；对好的典型要予以通报表彰，并总结经验积极推广。
四、改进工作作风，提高政府行政效率
行政许可法按照高效的原则规定了一系列方便申请人申请行政许可的制度和程序，如简便、快捷的行政许可审查程序，相对集中行政许可权和办理行政许可的一个窗口对外、统一办理、联合办理或者集中办理等制度。这些规定，要求政府机关改进工作作风，保持强大的整合效能，政府工作人员能保持高效率的工作状态，政府决策能对社会各种新情况新问题保持灵敏高效的应对，政府在充分发挥市场配置机制作用的过程中保证各种社会资源获得最佳的经济社会效益。它要求政府要有灵活的机制，灵敏的信息和强大的组织能力，快速的反应能力，能按照既定的目标及时而妥善地处理各项公共事务。杜绝政府程序繁琐、效率低下，机构臃肿、部门林立，权责不明、层次复杂，职能交叉、政出多门，方式简单、方法落后的现象。
一是要进一步提高政府工作人员的政治素质，切实转变工作作风。公务员要牢固树立“立党为公、执政为民”思想，增强公仆意识、法律意识、责任意识、效率意识。正确处理好民主与集中、公平与效率、职能分离与效能整合等之间的关系，在行政管理活动中，重实际效果、实际效率、实际速度、实际质量、实际成本。严格工作纪律，精简会议，精简文件，减少事务性应酬，不搞无为的迎来送往，建设一支纪律严明，作风优良，勤政廉政的公务员队伍。
二是要合理设置政府机构。职责不明、权限不清，是造成体制磨擦的重要原因，也是影响政府效率的重要原因。要结合机构改革，在精简机构的同时，科学设置、划定部门职权范围，为建立高效率政府打下基础。积极推动相对集中行政处罚权工作，着力解决多头执法、重复处罚和推诿扯皮的现象。
三是要严格按照法定程序办事。依法行政，不仅要求实体合法，而且要求程序要合法，不按法定程序办事，同样是违法的。行政许可法已为许可行为规定了相应的程序，各行政单位要严格按照法定程序办事，遵守法定操作规则。
四是要完善政府绩效考核机制。目前，影响政府效能的一个重要因素是缺乏科学的绩效考核机制。一方面，各种责任制、责任状满天飞，动辄签订责任状，各种检查、评比、验收、达标接踵而来，使政府及各部门将大量的财力、精力用于这些检查、达标中；另一方面，对政府及政府部门科学的绩效考评体系又没有建立起来，而且对政府及部门负责人的奖惩任免不能与真实的绩效有机挂钩。为此，必须建立有效的考评机制。首先，应确立“职权绩效观”对政府及各部门负责人的考核，应主要考评其法定职权的行使状况与实际效率，以强化政府和各部门对自己应尽职责的责任感。其次要科学地设定考核项目和考核指标。将那些没有实际意义的考核项目和指标剔除掉。同时将绩效考评结果与干部的奖惩任免挂钩，从根本上改变政府及政府工作人员干好干坏一个样的弊端。
五、强化政府责任意识，做到权责相一致
行政许可法按照权责一致的原则，对行政机关违法设定行政许可，对行政许可申请该受理的不受理，该予以行政许可的不予行政许可，不该予以行政许可的乱予行政许可，只许可不监督以及监督不力的行为，都规定了严格的法律责任。这些规定要求政府必须按照法定的权限和程序履行职责，按规则办事，按程序办事，做到有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿，由“权力本位”向“责任本位”转变。
一是要坚持权责一致的原则，明确行政机关违法行政，必须承担法律责任。行政职权与行政职责密不可分，它们之间具有高度的统一性，行政机关的职权也是其必须承担的责任与义务。行政职权具有不可抛弃性和不可转让性，法律授予行政机关权力的同时，也就赋予了行政机关必须行使的责任，行政机关必须尽一切力量去保证完成。不依法行使职权就是不履行职责，就是失职，就是不作为，就要承担相应的法律后果。
二是要建立健全政府责任体系，保证法律和政策的执行。（1）进一步深化行政体制改革，合理设置机构，理顺职能分工，实现政府职责、机构和编制的法定化，充分发挥各职能部门的作用，政府当好裁判员和监督员；（2）进一步完善各种责任制，如首问责任制、岗位责任制、失职追究制等，用制度管人管事；（3）进一步完善行政执法责任制和执法过错追究制，使其真正发挥作用而不走过场。
三是要加强执法和监督。（1）建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制，克服地方保护和部门本位主义。（2）充分发挥政府法制机构作用，加大对行政执法的监督检查力度，及时发现和纠正行政权运行中的偏差，督促和保障行政机关履行法定职责，防止越权执法和消极执法，规范行政执法行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益。（3）加强行政许可实施机关对被许可人的监督。要建立健全书面检查制度、属地监督检查制度、属地管辖制度和举报制度，并在实施监督检查时，不得妨碍被许可人正常的生产经营活动，不得索取或者收受被许可人的财物，不得谋取其他利益。不履行监督义务或者监督不力导致危险发生或造成重大损失的应当承担法律责任。
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