| 我国行政调解制度现状之反思 | | 2008-08-28 11:10:40 | 武汉市人民政府法制办公室主任 倪子林
当前我国处于改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。各种利益冲突日益明显，需要解决的社会矛盾也不断增多。国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中明确提出要积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制，充分发挥调解在解决社会矛盾中的作用。目前我国主要的调解机制包括人民调解、行政调解和司法调解三类，建立相互协作的“三位一体”的大调解制度是我国构建和谐社会的基本要求之一。随着《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《人民调解委员会组织条例》、《人民调解工作若干规定》等法律法规的颁布及相关司法解释的出台，司法调解和人民调解制度正逐步得到完善，而行政调解在我国现行法律制度中还是薄弱一环，这种失衡的发展模式必然损害我国调解制度的整体发展。本文拟对我国现行行政调解制度的现状进行反思，并提出若干建议以期对我国行政调解制度的完善有所助益。
一、行政调解的涵义及作用
从广义上理解，行政调解是指行政主体参与主持的，以国家法律法规、政策和公序良俗为依据，以受调解双方当事人自愿为前提，通过劝说、调停、斡旋等方法促使当事人友好协商，达成协议，消除纠纷的一种调解机制。作为一种重要的调解方式，行政调解必须遵循当事人自愿接受行政调解、行政调解应当合法和符合法定程序等原则。我国现行的法律制度中尚没有关于行政调解的专门法律规定，大多散见于《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政复议法》等专门的程序法及其司法解释和《中华人民共和国婚姻法》、《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律及《中华人民共和国行政复议法实施条例》、《人民调解委员会组织条例》、《医疗事故处理条例》、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》等行政法规中。此外，《人民调解工作若干规定》、《交通事故处理程序规定》等规章中也有相关的具体规定。
行政调解较之司法调解和人民调解，在处理纠纷、化解社会矛盾方面具有独特作用，行政调解对我国和谐社会的构建将发挥重大积极的作用。一方面，负责行政调解的行政主体多为具体职能部门，专业性较强，能充分利用所掌握的专业知识和丰富的实践经验为该领域内发生纠纷的当事人提供更有效的调解。另一方面，较之司法调解，行政调解无需经过复杂的诉讼程序，也无需支付相关费用，能节省当事人的时间，并降低当事人处理纠纷所花费的诉讼成本。而较之人民调解，行政调解更具有权威性。此外，在行政复议中开展行政调解工作，可以发挥行政机关的监督作用。行政相对人与行政机关之间的纠纷由处于第三方的另一行政机关来进行调解，可以发挥行政机关之间的内部监督作用，使纠纷在得到迅速解决的同时改进行政机关工作中的不足。因此，完善我国现行行政调解制度对化解社会纠纷，解决社会矛盾，促进我国经济健康、协调、快速发展具有重大现实意义。
二、我国现行行政调解制度中存在的问题
我国现行行政调解制度发展的不够完善，这与其在我国整个调解制度中的重要地位不相符，不利于发挥行政调解化解纠纷、促进社会稳定的重大作用。如前述，我国现行法律制度关于行政调解的规定比较散乱，尚未形成制度化体系。同时，在行政实践工作中，行政调解由于涉及到行政权力的介入，行政机关不易把握权力运用所要达到的合理性程度，导致行政调解工作在实践中开展不力。因此我国行政调解制度面临着诸多亟待解决的问题，主要表现在以下几个方面：
一是行政调解的职能范围不确定。本文所采纳的行政调解概念是最广义角度来定义的，即行政主体参与主持的行政调解。在整个调解过程中，行政主体有可能独立主持调解，起主导作用。也有可能仅仅参与主持，起辅助或指导作用。前者如《中华人民共和国行政复议法实施条例》第50条规定的可由行政复议机关进行调解的情形。又如《中华人民共和国道路交通安全法》第74条规定对交通事故损害赔偿的争议，当事人可以请求公安机关交通管理部门调解。而后者所指的行政主体参与并起辅助或指导作用的法律规定，多指关于行政调解与司法调解、人民调解的协作规定。如《人民调解工作若干规定》第9条规定司法行政机关依照本法对人民调解工作进行指导和管理。《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定较间接，该法第87条规定人民法院进行调解，可以邀请有关单位和个人协助。行政机关应属于可受邀请的单位范畴。当然在此处，行政机关是否履行了行政调解职能是一个存在争议的问题。此外，值得一提的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第50条规定人民法院审理行政案件不适用调解。应该说该法中不适用调解的规定指的是人民法院不能主持行政纠纷双方当事人之间的调解，并未禁止由于另一行政机关对原告和被告之间的纠纷进行调解，从而被告最终接受调解并向法院提出撤诉的情形。从这些散乱的法律规定可以看出，我国目前法律制度对行政机关在主持行政调解中的职能范围尚未进行有效区分，并在此基础上做出具体法律规定。行政调解职能范围要么被界定得过宽，造成行政权力不恰当地介入司法调解、人民调解活动，造成行政权力的滥用。要么被界定得过窄，造成行政调解工作缺乏相应的法律依据，不利于其开展工作。
二是行政调解效力不明。关于法院作出的民事调解协议和双方当事人经人民调解委员会调解后达成的调解协议，法律法规和相应的司法解释赋予其明确的法律效力。前者一旦生效后，若一方不履行调解协议，另一方可以持调解书向人民法院申请执行。而对于后者，相关司法解释规定经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。而对于行政调解的效力法律却规定得并不明确。关于确定行政调解效力的问题，实际上要解决的问题是：当事人双方经行政调解达成的协议具何种效力，行政调解需不需要制作行政调解书及行政调解书是否具有法律上的强制执行效力。行政机关在参与主持行政调解过程中实际发挥了两个方面的作用：一个是协助、指导等辅助功能，另一是裁决判断功能。而我国现行的法律制度在这两个方面均没有作出明确的规定。如果这些问题没有获得合理解决，在实践工作中将不利于行政调解工作的开展，将使行政机关过于谨慎行使行政权力，不能为当事人提供更好的解决纠纷的方案，或认为当事人不愿执行行政调解协议有损于行政机关的威望，从而怠于行使行政权力。同时，2007年颁布施行的《中华人民共和国行政复议法实施条例》虽对于行政复议调解书的效力作出了规定，但对于该规定是否具有法律上的强制执行效力尚未作出明确规定，这对于行政复议调解制度的推广造成了一定的阻碍。
三是行政调解程序缺乏制度上的保障。随着《中华人民共和国民事诉讼法》、《人民调解委员会组织条例》、《人民调解工作若干规定》等法律法规的颁布及相关司法解释的出台，有关司法调解和人民调解的程序制度正逐步完善。而有关行政调解的程序规定则比较匮乏，大多体现为一些法律法规和部门规章中的抽象规定。从我国现行法律制度来看，行政调解程序规定得比较好的是交通事故损害赔偿的行政调解程序。从《中华人民共和国道路交通安全法》到《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》，再到《交通事故处理程序规定》对公安机关交通管理部门如何进行交通事故赔偿损害的行政调解作出了详细的规定。然而这样的行政调解规定在其他行政机关职能部门中并不多见。由于行政机关相对于发生纠纷的当事人在实际生活中处于较强势的地位，如果不从行政调解程序上加强对于行政机关的规制，容易出现行政机关滥用行政权力，侵害当事人权益的情形。同时，在我国现行的调解制度中，行政调解并不是法定的诉讼前置制度。大多数情况下，法律赋予了当事人在行政调解和提起诉讼之间自由选择的权利。由于缺乏行政调解程序上的规定，而作为行政机关管理职能之一的行政调解本身只具有单向服务功能，使得有些行政机或出于怕麻烦，或出于怕承担责任，往往在工作中消极应对行政调解，要求当事人直接向人民法院起诉。这与我国政府机关从“管理型政府”向“服务型政府”转变的发展理念是相违背的。
三、完善我国行政调解制度的若干建议
在充分认识行政调解制度重要性的基础上，针对前面所提到的我国现行行政调解制度中存在的问题，笔者结合行政实践工作经验，就如何完善我国行政调解制度提出如下建议：
首先要充分认识行政调解的功能，并在此基础上合理界定行政调解的职能范围，并就不同范围做出相应的具体法律规定。如前述，行政机关在参与主持行政调解过程中发挥了两个方面的作用：一个是协助、指导等辅助功能，另一是裁决判断功能。行政机关在发挥协调、指导等辅助功能时，应当加强与人民法院、人民调解委员会的协作职能。若人民法院进行民事调解时，邀请了相关行政机关进行协助，行政机关要充分发挥自己的调解作用协助法院工作，但不能干涉法院办案的独立性。同时，司法行政机关应进一步完善相关的工作制度，依照法律对人民调解工作进行更有效的指导和管理。另一方面，我国构建“服务型政府”的理念就是希望在合法的基础上充分发挥行政权力的积极能动性为公民、法人和其他组织提供高效便捷的服务。因此行政机关在发挥裁决判断功能时，应充分利用自己的专业知识和行政实践工作经验，为当事人提供高效、便捷的服务，有效地解决各种事故纠纷，保持社会稳定，同时节省有限的司法资源。
其次要明确行政调解的效力。如果行政机关在调解中只是发挥协调、指导等辅助功能，此时行政调解产生的效力应当与主持调解的机关作出的调解效力一致。行政机关在调解中发挥的是裁决判断功能，一般情况下应当作出行政调解书。关于行政调解书的效力问题，应当视具体情况的不同有所区别。行政机关对于交通事故赔偿争议、违反治安管理行为中的民事争议、医疗事故赔偿争议等民事纠纷进行调解，若双方当事人能达成一致协议，除能即时履行外，应当制作行政调解书。此时行政调解书应当具有民事合同的效力，当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。而行政复议工作中，行政复议机关就公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请的行政复议事项，或就当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷作出的行政复议调解书生效后应当可以作为强制执行的依据。
最后要从法律和制度上逐步完善行政调解程序制度。行政调解的完善离不开对于其程序的法律规制，而我国现行的法律制度对于行政调解程序的规定不足。从目前来看，制定专门的《行政调解法》时机尚不成熟，较为稳妥的解决方式是参照我国现行法律制度对交通事故损害赔偿的行政调解程序的规定方式，从法律到行政法规再到部门规章的渐进式规定对行政调解程序做出逐步细化的规定。同时承担相关具体行政职能的行政机关在此基础上可再制定出相应的工作制度以指导行政调解具体工作。这样既能确保行政机关发挥行政权力的积极能动性为行政相对人服务，体现其专业性强和实践经验丰富的优势，又能在严格的程序规定之下防止行政权力被滥用，发生侵害行政相对人权益的情形。而在完善行政复议调解制度方面，尽管新施行的《中华人民共和国行政复议法实施条例》对行政复议调解作出了一些规定，但要对行政复议实践工作起到良好的指导作用仍需要在实践中摸索出更加具体的工作模式。
总之，我国各级行政机关应当以建构“服务型政府”为理念，充分重视行政调解工作，在坚持合法原则的前提下积极运用行政权力为百姓化解社会纠纷，增强社会稳定性。同时，各级行政机关要积极协助司法调解，指导和帮助人民调解，为建立健全我国人民调解、行政调解、司法调解相互协作的“三位一体”的大调解制度做出自己的贡献。
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