| 浅议信访与行政复议的工作衔接 | | 2008-09-19 11:19:28 | 哈尔滨市司法局 吕瑛 孙广学 李均义
论文摘要：信访制度作为一种特殊的人权救济方式，在我国政治制度架构中曾经一度发挥着平衡社会与国家间信息交换的重要作用，扮演着“社会安全阀”和“民意出口”的重要角色。但是，随着信访制度的发展，在工作中也出现了一些问题，信访案件居高不下、久拖未决，越级访、进京访等信访案件屡见不鲜，这在法治社会是不应发生的。当前，我国正面临着一个信访高峰期，如何实现与行政复议制度的有效衔接是我们亟待解决的问题。
关键词：信访 行政复议 司法 制度
当前，我国正面临着一个信访高峰期。信访案件居高不下、久拖未决，越级访、进京访等信访案件屡见不鲜，这在法治社会是不应发生的。因此，在依法治国基本方略的指导下，如何实现与行政复议制度的有效衔接，是我们亟符研究的重要课题。
一、信访制度与行政复议制度的趋同性是实现二者衔接的基础
(一)从形式上看，信访制度与行政复议制度都是解决“官民纠纷”的制度。《信访条例》第二条第一款规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定的行为。可见，信访制度与行政复议制度都是从行政主体内部入手，寻求行政机关的内部监督以解决“官民纠纷”的行政救济方式。
(二)从功能上看，信访的功能主要表现在保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益等方面。行政复议的功能主要表现为防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权等方面。因此，不论是从对人民群众合法权益的保护上看，还是从对行政机关是否依法行政的监督上看，都能体现出两种制度的共同特点和可关联性。
(三)从范围上看，《行政复议法》第六条规定，行政复议的范围包括:1.对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或吊销许可证、暂扣或吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；2.对行政机关作出的限制人身自由或查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；3.对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；4.对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或使用权的决定不服的；5.认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；6.认为行政机关变更或废止农业承包合同侵犯其合法权益的；7.认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或违法要求履行其他义务的；8.认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书或申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没依法办理；9.申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没依法履行的；10.申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或最低生活保证费，行政机关没有依法发放的；11.认为行政机关的其它具体行政行为侵犯合法权益的。《信访条例》第十四条规定，信访人对下列组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或不服下列组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项: 1.行政机关及其工作人员；2.法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员；3.提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员；4.社会团体或其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员；5.村民委员会、居民委员会及其成员。可见，行政复议受理事项属于纯粹行政机关的行政行为，信访受理事项则远远超出了行政机关行为的范畴。可见，行政复议的受理事项范围包含于信访受理事项范围之中，它们之间具备可衔接的共同事项。
二、信访制度与行政复议制度衔接的必要性
信访制度是中国共产党执政后创造的一种特殊的人权救济方式，在我国政治制度架构中曾经一度发挥着平衡社会与国家间信息交换的重要作用，扮演着“社会安全阀”和“民意出口”的重要角色。但是，随着信访制度的发展，由于个别案例，特别是领导过问或主抓的上访成功案例所带来的示范效应，使广大人民群众过于依赖信访途径，客观上助长了下级机关重视上级批示、轻视法律法规的恶习。这种依赖所带来的一系列行为，使信访制度置于一个与法律权威相抗衡的地位，造成了对法律不信任的恶性循环。特别是领导批示对下级机关形成一种巨大的压力。在这种巨大压力下，很难保证行政机关执法的独立性。另外，查处信访案件既不是司法形式，也不是真正意义上的行政执法形式。因此，允许在独立的司法和行政执法体制之外存在一种专门针对信访案件的工作机制，在很大程度上削弱了司法和行政执法的作用和权威。
行政复议是一种具有行政与司法双重性的活动，即行政复议以准司法的方式来审理特定的行政争议，是一种行政司法行为，是行政机关行为纠纷双方的居中裁判者。对于解决争议而言，按照司法程序谋求公正是其生命所在。在法治社会，正是由于有了司法救济带来的具有公正精神的秩序，才取得了人们对公正的尊崇。可见，法治社会所追求的正义就是要建立起一套以体现人民意志为内涵的、以宪法为根本的法律体系，就是要建立不以个人意见凌驾于法律之上的运作机制，最终形成一种法律至上的文化观念。
三、信访制度与行政复议制度衔接的探讨与设想
既然信访制度与行政复议制度具备衔接上的可行性和必要性，那么笔者就两种制度能够共同受理的事项范围谈谈如何衔接的问题。
(一)行政复议后能否提出信访
《信访条例》第二十一条第一款第一项规定，对己经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。这实际上就是规定了信访必须遵循穷尽其他法定救济的原则。经过行政复议后，申请人就原具体行政行为信访的，信访机构不予受理。如果当事人对行政复议决定不服，符合行政诉讼条件并在诉讼期间内的，信访机构也不予受理，但应告知当事人进入行政诉讼程序。经过行政复议后如果对行政复议决定不服，又不属于行政诉讼范围的有关事项信访问题。基于行政诉讼和行政复议的范围不同，行政复议机关作出的有些行政复议决定不具有可诉性。如果以此复议结论作为信访事项提出信访要求，因其与对行政复议所处理的原具体行政行为提出的信访有别，是一个新的信访事项，且该新的信访事项又不能再通过行政复议或行政诉讼途径解决，根据《信访条例》规定，信访机构可以受理。但是，为了防止“累讼”现象的发生和节约行政成本，对于此类事项，除涉及国家安全、公共利益、生命健康或人身自由等重大事项外均可不予受理。也就是说，要以不受理为原则，受理为例外。
此外，我们还应当考虑到三种情况。一是在行政复议期限内，当事人不知道其合法权益受理侵害的情况。在这种情况下，当事人申请进入信访程序，信访机构不予受理，但应当告知当事人进入行政复议程序。因为行政复议时效期间从当事人知道或者应当知道其合法权益被侵害之日起计算。因此，在当事人不知情的情况下，时效期间尚未开始计算，自然应当进入行政复议程序。二是在行政复议时效内，当事人知道其合法权益被侵害，但由于不可抗力或者其他正当理由等障碍耽误了法定复议申请期限，在障碍消除之日起继续计算还在行政复议期限内的，当事人申请进入信访程序的，信访机构应当告知当事人进入行政复议程序。在障碍消除之日起继续计算超出行政复议期限但还在行政诉讼期限内的，当事人申请进入信访程序的，信访机构应当告知当事人进入行政诉讼程序。如果也超出行政诉讼期间，信访机构原则上应当受理。但是由于信访机构主要承担转送、协调、督办的职能，一般情况下不涉及当事人实体权利义务。因此，对于此类信访事项，也应当采用前面提到的处理方式，即除涉及国家安全、公共利益、生命健康或人身自由等重大事项外均可不予受理。同样是以不受理为原则，以受理为例外。三是在行政复议或行政诉讼期间内，没有发生任何不可抗力或没有任何正当理由，当事人知道其合法权益被侵害却耽误法定期间的情况。在这种情况下，为了保证行政效率，应当视为当事人自愿放弃行政复议、行政诉讼权利或者是规避行政复议、行政诉讼，信访机构应当不予受理。
(二)信访后能否提出行政复议
1.对信访工作机构处理信访事项的行为申请行政复议的，复议机关不予受理。因为信访工作机构对信访事项的处理多为程序性行为，表现为对信访事项的接收、转送及反馈，一般没有实体处分权，不会损害信访人的实体权益。从利益维护角度讲，信访工作机构和信访人行为目标是一致的，信访工作机构的工作目标也是受理并帮助解决信访事项反映的正当问题，以信访工作机构为复议申请人进行行政复议，也无济于信访事项的解决。因此，对信访工作机构的处理行为申请行政复议的，行政复议机关不予受理。
2.对信访处理机关作出的处理结果不服申请行政复议的，如果有关处理机关处理的信访事项本身不属于行政复议范围，复议机关不予受理。如果属于行政复议范围，信访处理机关没有改变原具体行政行为的，应当不予受理。因为信访处理机关没有作出实质性的处理决定，其处理行为对信访人不产生权益上的影响。如果属于行政复议范围，信访处理机关又改变了原具体行政行为，属于产生了新的具体行政行为，根据《行政复议法》的规定，可以将信访处理机关作为被申请人申请复议。但在这种情形下，由于信访人申请行政复议，必须向信访处理机关的上一级行政机关提出，而按照信访程序，信访人对信访处理机关的处理意见不服，可以提出复查。复查请求也是向信访处理机关的上一级行政机关提出，也就是说信访人无论是申请行政复议还是请求信访复查，审理机关都是原信访处理机关的上一级行政机关，考虑到信访人己经进入了信访程序，为节约解决纠纷的社会成本，提高行政效率，在这种情况下，信访人应继续通过复查、复核渠道解决，而不应允许信访人中途变更救济途径，再进入行政复议程序。信访复核的结果，表明了行政救济己经穷尽。无论复核结果如何，信访人再信访或申请行政复议的，行政机关都不予受理。
3.对信访处理机关不履行受理、交办、转送、督促检查等法定职责、信访机关的上级行政机关不履行复查、复核法定职责申请行政复议的，如果信访事项本身不属于行政复议范围，复议机关则不予受理。如果属于行政复议范围，又符合行政复议其他条件的，行政复议机关则应依法受理。
参考资料
[1]《中华人民共和国行政复议法》，法律出版社，1999年10月1日
[2]《国务院信访条例》，法律出版社，2005年5月1日
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